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Por: Bianchini, Maria Chiara

África Austral: Es necesario un equilibrio entre el libre mercado y la seguridad alimentaria garantizada desde el Estado

14 de Febrero de 2007. Los gobiernos de África Austral han mostrado la voluntad de experimentar la liberalización del sector agrícola. Sin embargo los expertos en seguridad alimentaria plantean la necesidad de algún tipo de intervención estatal para prevenir el hambre en la región.

Instituto de Estudios Políticos para América Latina y África · Integrated Regional Information Networks.


La implicación del Estado en la producción de alimentos varía de un extremo a otro: en Zimbabwe el Estado no sólo controla los mercados y los precios de alimentos, sino que también proporciona insumos agrícolas a los productores; Mozambique tiene “un entorno político que ofrece muy poco soporte” y el sector alimentario está “ampliamente sub-desarrollado”, según un estudio del Forum para la Seguridad Alimentaria en África Austral de la ONG inglesa Overseas Development Institue (ODI).



“La liberalización de los mercados de alimentos podría resultar positiva, pero se seguiría necesitando un rol público para corregir consecuencias indeseables”, afirma el “Informe sobre las lecciones aprendidas de las respuestas para la seguridad alimentaria en África Austral”, realizado por Nick Maunder y Steve Wiggins para las agencias humanitarias. Este estudio sugiere una postura intermedia entre la asesoría para la intervención gubernamental en los mercados alimentarios y el compromiso para que las empresas privadas desarrollen sus actividades en el marco de mercados libres.



Algunos países de la región, notablemente Malawi, se han “quemado” en el intento de abrir el sector, pero la liberalización en Malawi fue defectuosa a nivel procedimental y fue contaminada por la corrupción. Las políticas de ajuste estructural, fomentadas por el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial, han promovido, en la década de los 90, la privatización de ADMARC, la gestora estatal del mercado de los cereales de Malawi. La Agencia Nacional de las Reservas Agrícolas (National Food Reserve Agency – NFRA) fue creada para gestionar la reserva estratégica de cereales (Strategic Grain Reserve – SGR), y el sector privado debía hacerse con las funciones mercantiles de ADMARC.



En realidad, la transferencia de autoridad no se completó, y no se firmó ningún acuerdo interno entre las dos entidades. ADMARC siguió teniendo un rol en la gestión de las SGR, lo que llevó a que ADMARC vendiera maíz de la Reserva Estratégica en el año 2001, sin que la Agencia (NFRA) supiera nada, y justo en el momento en que la sequía empezaba a golpear a los agricultores.



El resultado fue una escasez de maíz, un aumento de precios, y una hambruna devastadora. Se encontró que unos individuos que habían ocupado cargos públicos estaban involucrados en la venta de ese maíz. Desde entonces, el gobierno ha recuperado el control sobre la ADMARC.



Más allá de los asuntos relativos a la gestión, “la liberalización de los mercados en si misma no es suficiente para garantizar la seguridad alimentaria a nivel de núcleos familiares, ya que la mayoría de los pequeños propietarios de Malawi no tiene acceso a los mercados”, dijo Mazlan Jusoh, representante en Malawi de la FAO. “Hay una infraestructura agrícola inadecuada y el poder adquisitivo en las zonas rurales es muy bajo. Los mercados son pequeños, y no pueden ser garantizados”.



La estrategia del gobierno para intensificar la producción del maíz, el alimento básico, para crear excedentes y, finalmente, crecimiento económico, no ha podido realizarse debido a que los niveles de producción han sido bajos y el aumento demográfico ha dejado atrás el crecimiento económico, añadió. “Como resultado, el gobierno ha reconocido la necesidad de subsidios a la producción y de programas de ayuda alimentaria”.



Subrayando que la seguridad alimentaria no puede dejarse completamente al mercado, Jusoh comentó que “los mercados muchas veces fallan en proporcionar maíz a las familias que tienen una insuficiente producción casera, ni les proporcionan dinero suficiente para comprar comida en los periodos de escasez”.



Además, el mercado no siempre puede proporcionar maíz en la justa cantidad y en el momento adecuado, como lo han demostrado ya las experiencias pasadas, cuando la producción fue escasa en el país y en la región.



Subrayó además que incluso los mercados internacionales no pueden garantizar la seguridad alimentaria en Malawi, y esto, sumado a las variaciones en las pautas de las lluvias, ha sido la razón por la que se ha instituido la Reserva Estratégica.



Según el estudio de la ODI, “No es necesariamente deseable que se reduzca al mínimo la intervención estatal, y es muy improbable que los mercados de África Austral, dejados a si mismos, funcionen perfectamente. Sin embargo, los analistas políticos y los asesores que se ocupan de desarrollo debería anticipar la manipulación política e incluir estos aspectos en sus cálculos”.



El estudio afirma que ni una postura favorable al intervencionismo del Estado, ni una postura favorable a la liberalización de los mercados funcionaría en África Austral, porque podría “ser distorsionada por la tendencia a dirigir los recursos públicos hacia el beneficio privado o político y a diseñar las políticas públicas para que estos beneficios sigan siendo posibles. En consecuencia, la políticas no se implementarían con consistencia, y los más vulnerables quedarían desprotegidos frente a las consecuencias de estas dinámicas”.



Por otra parte, Lewis Bangwe, representante de la FAO, subrayó que la liberalización del sector en Zambia ha resultado exitoso. “Las políticas y estrategias económicas, aplicadas en Zambia, han mantenido cierto dinamismo y han promovido una transición controlada y gradual desde la intervención directa del sector público, asociada con la capacitación para un mejor desempeño del sector privado en el suministro del marketing y de los servicios de insumo a la agricultura”.



Bangwe añadió que los productos agrícolas y los precios de los insumos han sido liberalizados, y los subsidios eliminados, a excepción de los subsidios a los fertilizantes y a las semillas para un grupo específico de productores; la entidades agrícolas para-estatales han sido privatizadas o disueltas, a excepción de la Agencia de Reservas Alimentarias, que era una institución estatal.



La apertura del sector ha conllevado una diversificación de los productos y un aumento del número de los agricultores comerciantes. “El número de los pequeños agricultores privados y los contratos para empleos agrícolas han aumentado hasta más de 200.000 en los sectores del algodón, del azúcar, del tabaco, de las verduras, de las flores y de las especias”.



Esto ha provocado un aumento de las exportaciones no-tradicionales. Además se ha dado una diversificación hacia productos más rentables, menos caros y resistentes a la sequía. La producción anual de yuca, patatas dulces, judías, cacahuetes, girasoles, sorgo y mijo ha aumentado, y los pequeños productores han alcanzado la seguridad alimentaria”.



Por el otro lado, dijo Bangwe, la falta de infraestructuras, las enfermedades de las plantas y de los cultivos, el VIH/Sida, la dependencia de la producción en las lluvias y los mercados poco desarrollados han causado distorsiones entre quienes ganan y quienes salen perdiendo; los pequeños productores de las áreas rurales todavía no disfrutan de todos los beneficios de la liberalización. “Éste es el argumento usado por el gobierno para justificar la presencia continuada de la intervención estatal en el sector agrícola, y para mantener la reserva alimentaria estratégica”.



Los analistas están de acuerdo en que, vistas las frecuentes sequías y la presencia de una agricultura dual – por un lado los pequeños productores y por el otro los propietarios de las grandes plantaciones – el gobierno debería mantener el control sobre la reserva estratégica de alimentos.



Jones Govereh, un investigador del Proyecto de Investigación sobre Seguridad Alimentaria - una iniciativa conjunta del Ministerio de Agricultura de Zambia, la Universidad de Michigan y otras organizaciones – subrayó el hecho de que Zambia no tiene salida al mar y que se enfrenta a costes muy altos para el transporte hacia la costa. De ahí que no puede confiar exclusivamente en el mercado privado para superar las escaseces en la producción y para mantener estables los precios del maíz. La zona de producción del maíz también está sujeta a sequías frecuentes. “En el caso de alguna calamidad, la nación necesita reservas para cubrir el período de tiempo necesario para que lleguen los productos importados.”



¿Distribución de dinero?



En el caso de Malawi, donde “la gestión ha sido ineficiente y costosa y ha habido casos de aprovechamiento ilegítimo” dijo Jusoh, “la cuestión es si existen otras maneras para alcanzar a las comunidades más vulnerables”. El gobierno de Malawi estaba considerando la directa distribución de dinero, pero esto “también levanta la cuestión de la disponibilidad de alimentos, para que puedan ser comprados por esas comunidades, y de la posibilidad de que se genere inflación. Existen además altos costes administrativos relacionados con este tipo de políticas”.



Jusoh sugiere un estudio para evaluar los costes, los beneficios y los riesgos involucrados en la promoción de la distribución de dinero, como alternativa a la ayuda alimentaria, teniendo en cuenta que “las decisiones relativas a las cantidades a distribuir y a los precios de venta también pueden distorsionar el mercado y dañar el sector privado”.



Según el informe sobre seguridad alimentaria, los resultados de los programas piloto de distribución de dinero en Malawi, muestran que ese dinero no ha hinchado los costes de los alimentos básicos y que esta política ha sido más rentable que la importación de ayuda alimentaria: la mayoría del dinero fue usada para satisfacer necesidades alimentarias y otras necesidades básicas, como por ejemplo los costes de transporte para recoger medicamentos antirretrovirales.



“De todas maneras, estas experiencias han disipado la hipótesis de que la distribución de dinero sea siempre preferible a la ayuda alimentaria. En los períodos de inflación de los precios de los alimentos básicos, o cuando la disponibilidad de alimentos es reducida, es mejor realizar distribución de bienes”, comenta el informe.



Los analistas han sugerido la búsqueda de un equilibrio entre una postura pro-mercantil y una pro-Estado. Bangwe recomendó una “transición controlada”, en la que se estimule el crecimiento de un sector privado eficiente, mientras que los esfuerzos para mantener un crecimiento de base amplia en el sector agrícola estarían dirigidos a la reducción de la pobreza.



“La estrategia podría consistir en liberalizar la economía alimentaria y proporcionar cantidades de dinero, como red de protección, a las comunidades más vulnerables”, dijo Jusoh. “De todas maneras, es importante que la implementación inmediata de estrategias de bienestar social de corto plazo no socaven el objetivo a largo plazo de desarrollar el mercado y el sector privado. Esto necesita de unos programas de protección social bien diseñados.”



© IRIN 2007

Fuente original:http://www.irinnews.org/Report.aspx?ReportId=70149.

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