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El Proceso de Paz en Centroamérica. Agendas pendientes y nuevos focos de conflictividad: Los casos de Guatemala y Nicaragua
Autores corporativos:
Coordinadora Regional de Investigaciones Económicas y Sociales (canal; responsable)

Autores personales:
Matul, Daniel (Autor/a)
Ramírez, Alonso (Autor/a)

   Descripción    Clasificación    Documento   
 Índice:
     Introducción
     Conflicto armado en Centroamérica: Antecedentes de la conflictividad
     El proceso de paz en Guatemala y Nicaragua
     Contexto económico-político de los Procesos de Paz: élites regionales y el Nuevo Modelo Económico
     Aspectos pendientes de los Procesos de Paz y nuevos focos de conflictividad en Guatemala y Nicaragua
     Reforma política y transición democrática
     Reforma económica y condiciones estructurales
     Desarme militar, seguridad y justicia
     Conclusiones: un balance sobre la conflictividad actual en Guatemala y Nicaragua
Introducción
A más de dos décadas del inicio de los procesos de paz, Centroamérica continúa siendo una región claramente conflictiva. No obstante, a diferencia de esa época, la conflictividad actual se caracteriza por una atomización y una despolitización marcadas. Similarmente, los viejos problemas sociales que originaron, en parte, los largos enfrentamientos armados se han mezclado con otros recientes derivados de dinámicas socioeconómicas, políticas y ambientales, todas ellas propias del nuevo modelo económico regional.

El objetivo de este artículo es identificar estos nuevos (y no tan nuevos) focos de conflictividad y su potencial como amenazas a la construcción y el mantenimiento de la paz en el actual período de post-conflicto. Con este fin, se pretende hacer una breve referencia a las causas centrales que originaron los enfrentamientos armados. Luego hacer referencia a las soluciones planteadas en el marco de los Procesos de Paz. Finalmente diagnosticar las agendas pendientes dentro de los acuerdos alcanzados, y la forma en que éstas se convierten en portillos que dan cabida a nuevas formas de conflictividad social.


Conflicto armado en Centroamérica: Antecedentes de la conflictividad
Desde el siglo XIX, Guatemala y Nicaragua habían logrado plasmar un proyecto económico que consistía en la exportación de una canasta limitada de bienes agrícolas al mercado internacional. Las rentas generadas por esas actividades eran utilizadas, en gran medida, para financiar la importación de bienes de consumo primario y de capital que no eran producidos internamente[1]. Política y económicamente, el modelo tendía a beneficiar a dos sectores importantes: una oligarquía ligada a la exportación y un sector importador.

En el caso de Guatemala, ambos sectores constituían una coalición hegemónica que ejercía un control muy fuerte sobre el Estado, en la forma de un poder autocrático que utilizaba al Ejército como herramienta para el control social[2] De esta forma, excepto por un muy breve período entre 1944 y 1954, Guatemala no había experimentado ningún episodio realmente democrático que sirviera como referencia histórica[3] Como otros países centroamericanos, predominaba un sistema político retrógrado y exclusivo, donde la participación descansaba en los grupos más política y económicamente poderosos del país. Las posibilidades reales de que otros grupos (especialmente los indígenas) pudiesen actuar políticamente dentro del sistema eran bastante reducidas.

En Nicaragua, por otro lado, el mismo sistema político —con una participación total de los grupos hegemónicos— resultó imposible de lograrse. Estados Unidos ejerció desde siempre una importante injerencia política sobre el país, radicalizándose después de la invasión en 1918 y concretándose con la dictadura de los Somoza[4] La dictadura era apoyada políticamente desde fuera por ese país, y desde dentro por un aparato militar muy eficiente que constituía un factor que disuadía cualquier intento golpista de los grupos de la oligarquía económica[5] Así, lejos de una instrumentalización total o parcial del Ejército como en Guatemala, la relación con la dictadura se basaba en una política de continuidad. Aunque existía un pacto informal que regulaba las relaciones entre ambas, lo cierto es que la primera ejercía directamente el poder mediante el cambio de cuadros influenciables en el gobierno, cooptando a la segunda de una participación directa en los asuntos políticos.

Pero como en Guatemala, grandes sectores sociales se encontraban virtualmente excluidos del desarrollo nacional. Este era un resultado esperable pues el sistema económico se basaba en la explotación de la tierra y en el control de los canales de comercialización, que en ambos casos se encontraban controlados de forma claramente desigual[6] La exclusión no era sólo económica, también era política en tanto no existían medios para un ejercicio real y efectivo del poder político. El sistema político no democrático de Nicaragua y Guatemala se basaba en la regulación coercitiva del descontento social, mediante el impulso de tenues e insostenibles reformas sociales y el uso de la coacción como medio para impedir la crisis sociopolítica.

Entre 1960 y 1970, las condiciones políticas en ambos países tendieron a recrudecer. En 1960, y a menos de una década desde la caída de los gobiernos reformistas, estalló la guerra civil en Guatemala. Se trató de un conflicto que enfrentó a un conjunto de grupos armados de izquierda (reunidos para 1982 bajo la Unión Nacional Revolucionaria Guatemalteca o URNG) y a las fuerzas contrainsurgentes organizadas bajo el ala del Ejército guatemalteco. En un principio, los combates se centraron en la parte oriental del país (predominantemente hispánica o mestiza). Sin embargo, con la contraofensiva del Ejército entre 1966 y 1968, la guerrilla se ve obligada a reagruparse en las tierras altas de occidente. Muchas de las comunidades indígenas de la zona sirvieron desde ese momento como base de apoyo y operaciones para la guerrilla.

Políticamente, la guerra civil consolidó la transición desde la única experiencia democrática hacia el autoritarismo en el país. Se trata de la construcción de lo que muchos académicos han llamado un “Estado contrainsurgente”[7] No se habla en realidad de la adopción de una doctrina de seguridad nacional como hicieron algunos Estados sudamericanos durante la década de 1970. En este caso, se trata de una virtual militarización de las instituciones estatales y de la vida política y social. Es decir, fue más bien un proceso en que se cohesionaron políticamente las élites civiles (primordialmente productivas y empresariales) y las militares (que dirigían directamente el Estado) en contra de la amenaza que significaban los grupos insurgentes. Se puede hablar simultáneamente de un atrincheramiento de las primeras, y de una compenetración total del Ejército y el Estado, al punto de que no podía distinguirse uno del otro[8]

En Nicaragua, la política de continuidad y el pacto entre la dictadura y la oligarquía empezó a desgastarse gradualmente. La descomposición de la débil institucionalidad nacional se vio acelerada por la aparición del Frente Sandinista de Liberación Nacional (FSLN), un grupo insurgente de izquierda que supo aprovechar diversas situaciones coyunturales para generar un literal estado de crisis para el gobierno.

Socioeconómicamente hubo una agudización de los problemas económicos de ambos países. El proyecto económico que se impulsaba desde las oligarquías en ese momento llegó a agotarse definitivamente al margen de una crisis económica mundial y un mercado regional paralizado como resultado de la inestabilidad política. Dentro de las oligarquías, esto llevó a un proceso de replanteamiento y debate sobre la estrategia de acumulación capitalista que se desarrollaba hasta el momento, causando un quiebre dentro de las coaliciones dominantes.

En Guatemala, esta inestabilidad económica estuvo empatada históricamente con la respuesta más violenta del Ejército durante la guerra civil. Así, a inicios de la década de 1980, se inició una campaña brutal, que dejó como resultado alrededor de 150.000 muertos o desaparecidos, y que, internacionalmente, se ha contemplado como un genocidio[9] El nivel de compenetración política entre el Estado y el Ejército fue total durante ese lapso de años. Según Vela, hubo: 1) una subsunción de éste a la estrategia militar para controlar el cambio social, legitimando el reemplazo de los políticos por los militares; 2) una concepción de la sociedad como sistema bélico que podía agruparse en relación a los objetivos estratégicos, apoyando la formación de sectores sociales encargados de la defensa militar (patrullas de autodefensa civil); 3) una definición imprecisa del enemigo, siendo ausente una discriminación clara entre el ‘enemigo’ y la ‘población general’; 4) una agenda política de defensa y seguridad definida unilateralmente y de forma no democrática.[10]

En Nicaragua, para 1979, el FSLN toma el poder impulsado por una alianza variopinta de grupos sociales, en un país devastado por la guerra civil[11] Aunque el plan seguido pareció dirigir a la concreción de algo similar al proyecto táctico en Cuba, basado en una economía mixta altamente planificada y cierto grado de pluralismo político, éste nunca llegó a concretarse realmente. Así, desde inicios de la década de 1980, el FSLN se vio forzado a combatir a una oposición bien financiada desde fuera por Estados Unidos, en dos frentes: uno político y otro militar. Políticamente, los grupos oligarcas junto con la Iglesia Católica y otros grupos que no lograron converger con la política sandinista iniciaron un largo proceso de oposición política pacífica, corroyendo desde adentro la política nacional. Militarmente, la Resistencia Nicaragüense (‘Contra’) reactivaba la guerra civil.


NOTAS:
  1. ®Bulmer-Thomas, Victor (1987). La economía política de Centroamérica desde 1920. San José: Banco Centroamericano de Integración Económica; ver también Hidalgo, Antonio Luis (2005). El desarrollo socioeconómico de América Latina y el Caribe bajo el modelo multiexportador. Ponencia presentada a la XVII Reunión de Directores de Cooperación Internacional de América Latina y el Caribe. Caracas: SELA.

  2. ®Torres Rivas, Edelberto (1989). Interpretación del desarrollo social centroamericano. San José: Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales; ver también Torres Rivas, Edelberto (1989). Crisis del poder en Centroamérica. San José: EDUCA.

  3. ®Jonas, Sussane. “Democratization through Peace: the difficult case of Guatemala”, en Journal of Interamerican Studies and World Affairs. 42: 4. Miami: University of Miami.

  4. ®Un factor distinguible de la historia nicaragüense ha sido y es el peso de la influencia de Estados Unidos en sus asuntos internos. Debido a su posición estratégica en el Istmo y a su geografía particular, Nicaragua se caracterizó, junto con Panamá, por ser uno de los posibles sitios factibles para la construcción de un canal transístmico que uniría el Mar Caribe y el Océano Pacífico. Aunque esta obra fue finalmente construida en Panamá, lo cierto es que era de esperarse que EUA usara su poder geopolítico para impedir que otras potencias aprovecharan la posición estratégica de Nicaragua para construir una ruta alterna; para más información ver Sandner, Gerhardt. (1988). Centroamérica y el Caribe Occidental. Coyunturas, crisis y conflictos (1503-1984). San Andrés: Universidad Nacional de Colombia.

  5. ®Stirton Weaver, Frederick. (1994). Inside the volcano: the history and political economy of Central America. Boulder: Westview Press.

  6. ®De acuerdo a datos de CIDA/CASI para 1950 (citados por Torres Rivas. Ibid), un 2,1% de las fincas en Guatemala dominaban el 71,4% del territorio parcelario, además, la diferencia de ingreso promedio en dólares de un terrateniente grande era cerca de 200 veces mayor que el de un campesino parcelario.

  7. ®Robinson, William (2003). Transnational conflicts: Central America, social change and globalization. Ver también: Jonas, Sussane. (1991). The Battle for Guatemala: rebels, death squads, and U.S. power. Boulder.

  8. ®Robinson, William (2003). Transnational conflicts: Central America, social change and globalization. Nueva York: Verso 2003; ver también Torres Rivas, Edelberto (1989). Crisis del poder en Centroamérica. San José: EDUCA.

  9. ®Dada la crisis intraelitaria, el Ejército obtuvo un mayor control sobre el Estado, y, en medio de un aumento en la intensidad del conflicto armado, planteó una estrategia contrainsurgente más violenta, incluyendo acciones contra la guerrilla, pero, a la vez, contra su base política poblacional, realizando masacres sistemáticas, procesos de alistamiento forzoso y la conformación de fuerzas paramilitares en la zona rural. Para dar un ejemplo, el programa de contrainsurgencia de Ríos-Montt (1982-1983) causó la muerte y/o desaparición de más de 150.000 civiles, el desplazamiento forzoso de más de un millón de refugiados interna y externamente, 200.000 personas en exilio y 440 pueblos destruidos completamente; ver también Jonas, Susanne (1991). La batalla por Guatemala: rebeldes, escuadrones de la muerte y poder estadounidense. Caracas: FLACSO.

  10. ®Vela, M. (2002). “El sistema de seguridad en Guatemala: un debate de la postguerra”, en Arévalo, B. Seguridad democrática en Guatemala: desafíos de la transformación. Guatemala: Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales.

  11. ®Stirton Weaver, Frederick (1994). Inside the volcano: the history and political economy of Central America. Boulder: Westview Press.


El proceso de paz en Guatemala y Nicaragua
Para mediados de la década de 1980, los conflictos armados en Centroamérica eran generalizados y amenazaban con trascender las fronteras nacionales de aquellos países que no estaban todavía, directamente involucrados (Honduras y Costa Rica). El estado de conflagración general constituía una amenaza a la seguridad regional, por lo que se dio cabida a múltiples procesos de paz. Aunque lo tradicional es hablar de un Proceso de Paz indiferenciado en el Istmo Centroamericano, en realidad debe hablarse de varios, todos ellos implementados en diversos tiempos y bajo dinámicas sujetas a contextos nacionales igualmente disímiles. Se puede hablar entonces de tres generaciones de acuerdos de paz:

  • Los acuerdos de primera generación son todos aquellos desarrollados antes y hasta la Declaración de Esquipulas de 1986. Se trata de esfuerzos encaminados a recoger las voluntades políticas de las naciones centroamericanas de avanzar hacia la paz en la región. En realidad, fueron acuerdos que no alcanzaron avances tangibles para la paz excepto por la enunciación de los problemas y la definición de mecanismos de diálogo inter y extra regionales. Igualmente se integran procesos cuyo objetivo no era, únicamente la paz en la región, como fue el caso de Contadora (1981), que sirve de origen para el Grupo de Río.

  • Los acuerdos de segunda generación son todos los acuerdos desarrollados dentro de la esfera del Procedimiento para Establecer la Paz Firme y Duradera en Centroamérica, definido en el marco del Acuerdo de Esquipulas II de 1987. Se trata de negociaciones que resultaron en compromisos tangibles por parte de todos los Estados para alcanzar, de forma programática, continua y efectiva, la paz en la región. Este conjunto de acuerdos señalaron actividades precisas para la obtención de la paz en la región, las cuales fueron verificadas y seguidas por organismos internacionales como la Organización de Naciones Unidas y la Organización de Estados Americanos[12]

  • Los acuerdos de tercera generación derivan de los acuerdos de las dos generaciones anteriores, pero constituyen en sí mismos, procesos autónomos al regional. Se trata de acuerdos negociados y firmados a escala nacional entre las fuerzas insurgentes y los gobiernos de los respectivos países. A diferencia de la segunda generación, son acuerdos más extensivos en su contenido, abordando múltiples temas vinculados con las condiciones estructurales e institucionales que dieron cabida a los conflictos armados[13]


Cada generación de acuerdos tuvo un efecto distinto para cada uno de los países involucrados en el conflicto regional. De acuerdo con lo que se puede observar, la primera generación fue de vital importancia, pues, logró el una valoración de todas las partes para alcanzar una solución del conflicto. La segunda generación estableció un marco general de trabajo y múltiples compromisos para los países de cara al logro de la paz. Esta segunda generación tuvo una mayor influencia en la transición política de Nicaragua[14], pero en el caso de Guatemala hubo la necesidad de avanzar hacia una tercera generación de acuerdos.

El Proceso de Esquipulas II influyó de manera determinante tanto para lograr el cese al fuego entre el FSLN y la Resistencia Nicaragüense, como para dar cabida a la convocatoria a elecciones libres y multitudinarias en 1990. De igual manera, acuerdos de vital importancia como el de Costa del Sol (1989), en seguimiento a Esquipulas II, permitió el establecimiento de un escenario mucho más estable, tanto para la celebración de elecciones, la participación libre de partidos políticos y la apertura a los medios de comunicación. En esa misma dirección, se firmó el Plan Conjunto para la Desmovilización, Repatriación o Reubicación Voluntaria en Nicaragua (Declaración de Tela, 1989). Otro ejemplo, es la Declaración de San Isidro (Costa Rica, 1989), que impulsó el proceso de desmovilización, repatriación y reubicación voluntarias; así como la participación de la Resistencia Nicaragüense en el proceso electoral.

Finalmente, con la Declaración de Montelimar (1990), se demanda la inmediata desmovilización de la Resistencia Nicaragüense, de conformidad con el Plan Conjunto de Desmovilización y; se brinda respaldo a los acuerdos de tercera generación que Nicaragua venía negociando, como por ejemplo, el Protocolo de Procedimiento de Transferencia del Mando Presidencial (Protocolo de Transición) y el Acuerdo de Toncontín, suscrito en Honduras en 1990, para la total desmovilización de la Resistencia.

Así las cosas, los acuerdos de segunda generación facilitaron el final del conflicto armado y sirvieron de fundamento para el proceso de transición hacia la democracia representativa. No obstante, la gran mayoría de las reglas del juego que definen el marco político institucional de ésta se dieron después de 1990 por medio de acuerdos de tercera generación. Éstos, a diferencia de lo que sucedió en Guatemala, se obtuvieron en contextos poco formales y resultaron más bien de la contingencia, dado el triunfo sorpresivo de la Unión Nacional Opositora (UNO) —que englobaba a los grupos opuestos al FSLN— en 1990.

Para el momento en que la UNO tomó el poder, el sistema político no era una democracia representativa capitalista, sino que estaba de- marcado alrededor del FSLN como fuerza política predominante. Las garantías que impedían el retorno de la lucha armada eran una rápida transición hacia un sistema democrático. No obstante, la forma en que este proceso trascendió fue por medio de múltiples negociaciones al margen de conflictos coyunturales derivados de la reacción de los actores políticos ante las medidas de ajuste empleadas. Así, la única forma viable de regular el conflicto político y dar cohesión institucional al país fue por medio del uso de pactos en que las principales fuerzas se reconocen mutuamente y establecen pautas que demarcan su interrelación a escala de gobierno. Los Protocolos de Transición, son ejemplo de esto, en tanto definieron en 1990 la aceptación del FSLN del resultado electoral de 1990 y de las medidas políticas para la transición, a cambio de amplias garantías para el Frente en torno al control de cierta institucionalidad política, incluyendo el Ejército[15]

El caso de Guatemala es enteramente distinto. Para obtener el Acuerdo de Paz pasaron 10 años, desde que se lanzó Esquipulas II. De éstos, hubo siete años de negociación interna enmarcados en un ciclo de crisis políticas importantes, en que cinco administraciones se sucedieron en el poder (Mejía Víctores, Cerezo Arévalo, Serrano Elías, De León Carpio y Arzú Irigoyen), acompañadas de cuatro intentos de golpe de Estado (mayo y agosto de 1988, abril y mayo de 1989), y un “autogolpe” de estado en 1993 (el Serranazo).

De tal forma que, los acuerdos de segunda generación tuvieron un impacto limitado para el caso guatemalteco, si se compara con el caso de Nicaragua. Son muy pocos los casos donde las Declaraciones de Presidentes incluyen acuerdos específicos que señalen compromisos para Guatemala. Antes bien, lo que se aprecia es el surgimiento de un conjunto de acuerdos (tercera generación) que, toman como marco de trabajo Esquipulas II, pero que llevan una agenda mucho mayor de negociación. Como resultado de ello, los acuerdos de tercera generación establecieron, para el caso guatemalteco, dos diferentes tipos de instrumentos: los acuerdos sustantivos y los acuerdos operativos.

Los primeros acuerdos (sustantivos), establecen las normas generales que rearticulan al Estado-nacional de Guatemala. Entre ellos están:
el Acuerdo Global sobre Derechos Humanos; Acuerdo sobre Identidad y Derechos de los Pueblos Indígenas; Acuerdo sobre Aspectos Socioeconómicos y Situación Agraria; el Acuerdo para las Reformas constitucionales e incorporación de la URNG a la vida política; y Acuerdo sobre Fortalecimiento del Poder Civil y función del Ejército en una Sociedad Democrática. El segundo tipo de acuerdos (operativo) tuvieron como objetivo, generar la implementación operativa de la paz, como una cuestión “tangible”. Entre los acuerdos se señalan, el Acuerdo para el reasentamiento de las poblaciones desarraigadas por el enfrentamiento armado y; el Acuerdo sobre el establecimiento de la Comisión para el esclarecimiento histórico.


NOTAS:
  1. ® Esta segunda generación implicó diez actividades para el establecimiento de la paz: Reconciliación Nacional (diálogo, amnistía y reconciliación nacional); Cese de hostilidades; Democratización (libertad de prensa, pluralismo político y partidista, derogación de situaciones como estado de emergencia o excepción); Elecciones Libres; Cese de la ayuda a las fuerzas irregulares o a los movimientos insurreccionales; No uso del territorio para agredir a otros Estados; Negociaciones en materia de seguridad, verificación, control y limitación de armamento; Refugiados y desplazados; Cooperación, democracia y libertad para la paz y el desarrollo; Verificación y Seguimiento Internacional (Comisión Internacional de Verificación y Seguimiento, Respaldo y Facilidades a los Mecanismos de Reconciliaci6n y de Verificación y Seguimiento); Calendario de ejecución y compromisos.

  2. ® Por ejemplo, en Guatemala, a pesar de lo establecido en los Acuerdos de la primera y segunda generación, no fue posible continuar con las conversaciones de paz. No sería sino hasta en marzo, del año de 1990, mediante el Acuerdo de Oslo, donde las partes (Gobierno y URNG) se comprometieron seriamente a iniciar un proceso que culminaría con la firma de la paz.

  3. ® Durante el período comprendido entre el año de 1986 y el año 1995, la agenda regional de la Cumbre de Presidentes estuvo concentrada en la transición política nicaragüense. Destacan en este lapso, la Declaración de Costa del Sol, El Salvador; la Declaración de Tela, Honduras; la Declaración de San Isidro de Coronado, Costa Rica; y la Declaración de Montelimar, Nicaragua (Para un detalle de este cronología de compromisos, ver las matrices 1 y 2, de cada país al final del documento).

  4. ® Cajina, R. (1996). Transición política y reconversión militar en Nicaragua, 1990-1995. Managua: CRIES.


Contexto económico-político de los Procesos de Paz: élites regionales y el Nuevo Modelo Económico
Los Procesos de Paz en Centroamérica pueden estudiarse como temas referentes únicamente al ámbito de la política. Sin embargo, el resultado de ese estudio y de la conflictividad relacionada que ha quedado irresuelta, no estaría completo si no se reconoce el rol que juega el cambiante contexto socioeconómico de las últimas tres décadas.

Desde principios de la década de 1980, las economías centroamericanas han enfrentado cambios socioeconómicos importantes. A escala regional, Segovia habla de un nuevo proyecto económico regional. Éste descansa sobre tres pilares fundamentales: 1) una estrategia de inserción de las economías centroamericanas en el mercado internacional, principalmente en el estadounidense, por medio de las exportaciones —como mecanismo para obtener rentas— y las migraciones —como forma de reducir las crecientes presiones sociales resultantes del empobrecimiento y la desigualdad en la población; 2) la definición de garantías para la estabilidad financiera y cambiaria que favorecen, a la larga, la acumulación vía atracción de inversiones y exportación de bienes y servicios; y 3) la constitución real de un mercado regional que constituye un escenario adecuado para la ampliación de la base de acumulación de los principales grupos económicos.[16]

De esto se derivan ciertas características básicas de la estructura económica actual. Primero, se basa en una producción más diversificada fundamentada en los sectores primario, secundario, pero sobre todo terciario de la economía y en que la orientación es marcadamente aperturista. De esta forma, existe una importancia creciente de aquellas actividades económicas que puedan comercializarse de forma global al margen de un abandono del mercado interno, lo que produce una ausencia de encadenamientos productivos en la economía[17]

Segundo, dada la gradual destrucción de la estructura proteccionista regional, la producción se vuelve competitiva aprovechando la presencia de abundantes recursos naturales, cuya extracción resulta pobremente regulada y la presencia de lotes considerables de mano de obra barata y, en ciertos casos, capacitada. Esto permite una producción sustentada en costos más reducidos y que por ende es más competitiva a escala internacional. Por otro lado, la propiedad de los medios de producción, sobre todo la tierra, pero también los canales para la comercialización de bienes y servicios exportados, se encuentra claramente concentrada en pocos sectores formados por empresas transnacionales y grandes empresarios locales.

Tercero, el Estado ha sido reformado al punto de que tiene una injerencia marginal en la economía. Su función actual se basa en garantizar las condiciones básicas para la acumulación por parte del sector privado. Su rol es de ‘contraparte’ para el empresariado local, estableciendo actividades y programas destinados a liberalizar la economía[18]

Cuarto, con el abandono de las pocas funciones redistributivas y proteccionistas estatales y dado que los motores del crecimiento económico son la industria, los servicios y el comercio, existe un proceso marcado de empobrecimiento en las zonas rurales que resulta en una mayor migración de la fuerza de trabajo agrícola de ésta a la zona urbana. Dado que la economía es también incapaz de producir empleos de calidad, existe una proliferación de formas de autoempleo, empleo subcontratado e informal dedicado a actividades de baja productividad. Por otro lado, la concentración de las fuentes de riqueza en pocos sectores sociales, da cabida a una distribución desigual del producto social que se refleja en un quiebre en la pirámide social. Se constituye una dualidad social entre los pocos que logran ajustarse exitosamente a la estructura económica y los muchos que ven su posición económica degradada[19]

Quinto, todo lo anterior se da en un contexto político caracterizado por la existencia de un sistema democrático representativo, donde las elecciones están bien legitimadas. No obstante, existe un creciente grado de inestabilidad política que tiene sus fundamentos en la incapacidad para regular o disminuir el grado de desigualdad presente en la sociedad. Esto hace que frente a las metas de la transición política y democrática se registren más comúnmente retrocesos y no avances[20]

Relacionado a lo anterior, el proceso de enriquecimiento ha dado cabida a la formación de grupos económicos poderosos con grandes recursos como para ejercer bastante influencia sobre el curso político de los países de la región. No se trata de sectores completamente nuevos, pues muchas veces incluyen a miembros de las oligarquías agroexportadoras tradicionales que han logrado diversificar sus fuentes de ingreso. Pero tampoco son los mismos, en la medida que existe un componente muy marcado de capital transnacional en las operaciones de estos nuevos empresarios. Queda todavía pendiente saber ¿quiénes son?, ¿cómo se relacionan? y ¿cómo actúan? Pero, lo cierto es que responderlas tomaría bastante tiempo y excedería los fines de este artículo[21]

Lo que es posible decir es que estos grupos constituyen fuerzas políticas que son muy efectivas para determinar la orientación del proyecto económico actual. Sin embargo, no siempre actúan de forma homogénea sino que, incluso existen diferencias entre ellos que deben transarse para que el proyecto camine de forma efectiva. En Guatemala, el conflicto entre la oligarquía tradicional y los nuevos grupos económicos, originado con el quiebre del modelo intervencionista estatal se solucionó en el marco de un balance inseguro a favor de los últimos. Este hecho se tradujo en la aplicación directa de medidas neoliberales por parte de los gobiernos de Álvaro Arzú y posteriores, y en la disposición a firmar los Acuerdos de Paz —dada la restricción que la continuación del conflicto suponía al desenvolvimiento económico nacional[22] Hoy, este balance entre las élites se expresa en la conformación misma del sistema de partidos políticos que se caracteriza por la falta de institucionalización formal, dado el claro personalismo en el liderazgo político[23]

La situación fue completamente distinta en Nicaragua. Dado el frágil equilibrio de fuerzas en la dificultosa transición política hacia la democracia representativa, fue necesaria la constitución de pactos informales pero con consecuencias formales sobre la institucionalidad. Estos se dieron y se dan, todavía, entre la oligarquía tradicional, los nuevos sectores económicos dominantes y la nueva élite sandinista beneficiada en buena medida de múltiples actividades de pillaje estatal antes y durante la salida del poder del sandinismo[24] El llamado ‘pacto’ se trata de un acuerdo en que se hace implícito un reconocimiento propio entre las élites que se traduce en la búsqueda de un equilibrio político a la hora de ejercer el poder, y que se hace visible en el control de la institucionalidad estatal nicaragüense, por parte de los grupos ligados a la tendencia del Partido Liberal Constitucionalista (PLC) y al FSLN.



NOTAS:
  1. ® La información relacionada sobre el fundamento teórico que integra la percepción esbozada en el estudio sobre el modelo de desarrollo actual en la región fue obtenida en gran medida de Segovia, 2005, recomendamos hacer énfasis en dicho estudio para mayor información al respecto.

  2. ® Segovia, A. (2005). Integración real y grupos de poder económico en Centroamérica: implicaciones para el desarrollo y la democracia en la región. San José: Fundación Friederich Ebert; ver también Hidalgo, A. (2003). Costa Rica en evolución. Política económica, desarrollo y cambio estructural del sistema socioeconómico costarricense 1980-2002. San José: Editorial UCR y Servicio de Publicaciones de la Universidad de Huelva y Hidalgo, Antonio Luis (2005). El desarrollo socioeconómico de América Latina y el Caribe bajo el modelo multiexportador. Ponencia presentada a la XVII Reunión de Directores de Cooperación Internacional de América Latina y el Caribe. Caracas: SELA.

  3. ® Segovia, A. (2005). Ibid.; Hidalgo, A. (2003). Ibid.

  4. ® Segovia, A. (2005). Ibid.; Hidalgo, A. (2003). Ibid.

  5. ® Se incluyen algunas características pero se descartan otras, esto porque no son importantes para el análisis realizado.

  6. ® Segovia, A. (2005). Ibid.; Hidalgo, A. (2003). Ibid.

  7. ® Robinson, W. (2003). Op.cit.

  8. ® Yagenova, S. et al. (2006). Partidos políticos y organizaciones sociales: relaciones y percepciones mutuas. Guatemala: Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales.

  9. ® Robinson, W. (2003). Op.cit.


Aspectos pendientes de los Procesos de Paz y nuevos focos de conflictividad en Guatemala y Nicaragua
En ambos países, los Procesos de Paz llevaron a una finalización definitiva de los conflictos armados. Sin embargo y aunque parezca paradójico, muchas de las condiciones acordadas entre los actores involucrados han terminado siendo incumplidas. La agenda pendiente de la Paz en el contexto económico-político descrito, se ha convertido entonces en un portillo por el cual se ha formado una nueva forma de conflictividad social que es marcadamente distinta de la anterior y que define el período post-conflicto como uno tanto o igual de violento que el anterior.

A continuación, se analizan de forma simultánea, tanto los aspectos pendientes de la paz como los focos de conflictividad actual partiendo de tres temas importantes: 1) la reforma política y la transición hacia la democracia; 2) la reforma económica y las condiciones socioeconómicas estructurales; y 3) la agenda de desarme y seguridad.


Reforma política y transición democrática
En ambos países los grupos enfrentados en los conflictos armados acordaron medidas para reformar el sistema político y promover una transición hacia la democracia. En términos generales, en ambos países, se observa un proceso continuo en el avance institucional, reafirmándose múltiples garantías para la participación política y la realización de comicios electorales. Por otro lado se han establecido entidades clave como los órganos contralores de cuentas, las fiscalías generales y las procuradurías de los derechos humanos. Asimismo, se han logrado márgenes cada vez mayores para construir mecanismos para prohibir y sancionar el financiamiento privado a los partidos políticos; así como el establecimiento de límites a dicho financiamiento.

No obstante, existen todavía impedimentos claros para el fortalecimiento del régimen constitucional. En Guatemala, esto no ha sido tan marcado, dado que la única amenaza real al orden establecido sucedió durante la administración del ex presidente Serrano Elías, cuando intentó dar un golpe de Estado en 1993. Sin embargo, en Nicaragua, una serie de modificaciones (1990, 1995, 2000 y 2005) han venido a debilitar el orden establecido.

En cuanto a la capacidad para regular la suspensión de derechos y garantías constitucionales, se muestran mayores debilidades. No se requiere de mayoría calificada para la suspensión de derechos; si no la simple mayoría. Ello, permite la posibilidad de una alianza entre el Ejecutivo y el Legislativo para gobernar permanentemente con las garantías suspendidas. A pesar de ello, el régimen constitucional nicaragüense no se ha quebrantado; pero ha sufrido rupturas de facto, en los casos que confrontaron seriamente al Ejecutivo y al Legislativo en 1995 y en el año 2005.

En lo que respecta al sistema electoral, las carencias son bastante marcadas. En Guatemala actualmente se puede hablar de una ‘democracia insuficiente’, donde el sistema de partidos políticos, lejos de servir como mediador y canalizador de las demandas de la sociedad civil hacia el Estado, tiende a actuar como una estructura paraestatal destinada, únicamente, a la designación de puestos de elección en el poder. En 2006, un 62,5% de los dirigentes de los partidos políticos señaló que desconocían si existían relaciones cercanas con organizaciones sociales, y otro 81% señala que éstas afectan o influencian poco la designación de candidatos[25]

Por otro lado, el sistema es poco institucionalizado y muy volátil. Se permite que las agrupaciones se constituyan con un mínimo de obligaciones, por lo que, para las elecciones de 2003, los partidos que observaron la mayor fortaleza electoral contaban con una virtual ausencia de organización y afiliados en el o los distritos electorales en que participaron[26] De ello se infiere que los partidos funcionan como canalizadores a favor de intereses superiores, personalistas y desarraigados de la sociedad.

Existen algunas posibles causas de esto. Primero, la transición democrática desde la dictadura militar en Guatemala no se dio en el marco de la negociación ampliamente representativa de los Acuerdos de Paz, fue más bien una “transición pactada” entre las élites militares y civiles del país. Aunque, las instituciones requeridas dentro de la definición procedimental de la democracia fueron, en efecto creadas o establecidas con la Constitución de 1985, esto no dio cabida a un ambiente político realmente democrático. De esta forma, podía existir un Estado de derecho, pero pocos eran los guatemaltecos que podían considerarse resguardados por él (por ejemplo: la misma constitución de 1985 tipificó las patrullas de autodefensa civil); de igual forma habían elecciones libres, pero para nada pluralistas. Existían límites a la participación como resultado de la persecución política que literalmente excluía a los grupos de izquierda para participar. La etapa de “transición democrática” que comienza a mediados de la década de 1980 fue en realidad una modalidad del Estado contrainsurgente. Dado el descrédito internacional de las fuerzas armadas (resultante de la reprimenda internacional por la violencia utilizada a inicios de la década), la élite civil tomó las riendas del Estado. No hubo apertura de nuevos espacios y en realidad la mayoría de las instituciones políticas creadas tuvieron durante ese período una efectividad meramente cosmética[27]

Esto, sin embargo, no descarta en ningún sentido, que el proceso con que se llegó a los acuerdos de paz no resultara abriendo el sistema a una participación más democrática. La formalización de la Asamblea de la Sociedad Civil (ASC) de cara a la negociación y la participación del Frente Democrático Nueva Guatemala (FDNG) en las elecciones de 1996; incluso la misma reacción del Ejército ante el “Serranazo” de 1993, son pruebas de que el sistema tendía a democratizarse. Sólo se señala que muchas facetas institucionales ya habían sido constituidas previamente y que esto tiene un efecto sobre la vida democrática en la actualidad.

Segundo, aunque la finalización del proceso conllevó a la inserción en la vida política de la guerrilla como partido político de izquierda, ésta no ha consolidado una presencia efectiva dentro del sistema, y, por lo tanto, no existe una capacidad marcada para ejercer obligaciones sobre el seguimiento de reformas políticas pendientes dentro de la Agenda de la Paz. La sociedad civil, ha sido, por lo demás, igualmente incapaz de lograr un verdadero seguimiento por múltiples razones, pero primordialmente por el grado de atomización, liderazgo inadecuado y ausencia de canales de seguimiento efectivo con autoridades de gobierno[28]

Existió una Comisión de Acompañamiento de los Acuerdos de Paz (con participación de la sociedad civil y de la URNG) y, hoy todavía hay un Consejo Nacional para la Paz, destinado a dar seguimiento al Proceso. No obstante, el efecto real ha sido reducido, aunque se diseñaron dos cronogramas de compromisos, hubo poca evaluación sobre su cumplimiento. Así, tras el segundo cronograma restaba saber si se habían cumplido los 119 compromisos señalados. Para dar un ejemplo, la reforma electoral que se impulsó en 2004 debía ser un claro reflejo de las condiciones suscritas en el Acuerdo de Paz relativo a la reforma constitucional y al régimen electoral; sin embargo eso no sucedió así. Ello, ha generado una serie de dudas sobre la validez y legitimidad del sistema electoral de este país.

Tercero, la derrota, vía referéndum, de las reformas constitucionales incluidas en los Acuerdos de Paz en 1999 significó un retroceso en la agenda política de los Acuerdos especialmente en temas escabrosos como los partidos políticos, cortando cualquier posible basamento para un papel más preponderante de la sociedad civil en el proceso político representativo[29] Aparte de esto, la participación política en Guatemala aunque es variable, tiende a ser baja. Es probable que esto se deba a la baja institucionalización geográfica del sistema político y al desencanto político de los votantes. La elección más reciente tuvo niveles de abstencionismo de entre el 40% y el 50% entre la primera y la segunda ronda. Esto refleja una mejora sustancial con respecto a los niveles que se vieron en las elecciones de 1996 donde el abstencionismo rondó el 60%, o en la consulta popular de 1999 cuando el nivel fue de entre un 75% y un 80% (aunque factores como la desinformación y el bombardeo publicitario de grupos opuestos a los acuerdos permearon en la participación popular). Sin embargo, no se trata todavía de un nivel de participación notable.

En el caso de Nicaragua, la transición política se ha logrado con la presencia de un fuerte contrapeso político a la élite económica. Pero, paradójicamente, el efecto ha resultado en una reducción notable de los espacios de participación democrática. Durante la transición hubo un proceso de conformación de un sistema de partidos abierto y democrático que se caracterizó por la presencia todavía fuerte del FSLN acompañado de un sector variopinto de fuerzas resultante de la implosión gradual de la UNO.

Con las elecciones subsecuentes (1995, 2000 y 2005), el peso político del sandinismo se ha consolidado, al tiempo que se ha logrado constituir una oposición también sólida alrededor del PLC. La permanencia de las dos grandes fuerzas desde 1990 ha derivado en la prolongación del pacto político, que ha llegado a centrarse en una repartición del Estado —contemplado como botín político e incluso económico. La consolidación institucional y política del pacto se logró en el año 2000 cuando se aprobó la Ley Electoral (No. 331, con rango constitucional) que transformó el sistema electoral y cuyo principal objetivo fue limitar el pluralismo político y la representación democrática. Entre otras cosas, esta reforma limita la constitución de partidos políticos en el país, impone limitaciones a la inscripción de candidatos/as, estipula mecanismos para debilitar la supervivencia de partidos políticos y, además, genera una politización del Consejo Supremo Electoral, dados los mecanismos para la elección de sus Magistrados/as.

El comportamiento del FSLN, así como del PLC dentro del pacto se ha traducido históricamente en un desdibujamiento de las plataformas ideológicas en pos de una perpetuación de ambos grupos en el poder —al punto de que el pacto se considera prioritario frente a la continuidad de la agenda económica. Pero, incluso así, la reforma neoliberal logró penetrar exitosamente en el país, claro está, a costas de enormes costos sociales y económicos[30]

Así, el pacto se ha constituido en una figura ‘cuasi-institucional’ del sistema político nicaragüense, en la medida que varía de forma dinámica, según la coyuntura, y es prácticamente una condición sine qua non del funcionamiento del Estado. En 2001, el pacto trascendió el esquema del Ejército Popular Sandinista (ahora Ejército de Nicaragua), como había sucedido 10 años antes. Para esta coyuntura éste se basó en una repartición bipartidista de las estructuras judiciales más importantes: el Consejo Supremo Electoral y la Corte de Constitucionalidad. En 2004, el pacto fue renovado con el fin de limitar las competencias del Poder Ejecutivo en la Administración Bolaños. Esto con el fin de que se lograra una suerte de ‘semiparlamentarismo’ que permitiera al PLC proteger al expresidente Arnoldo Alemán —su figura política más descollante— quien enfrentaba acusaciones penales por corrupción y tráfico de influencias[31]

Por lo demás, la reproducción del pacto coopta la participación de la sociedad civil en el sistema democrático. En la medida que las elecciones constituyen, para las cúpulas político-partidarias, el único mecanismo de legitimación para el ejercicio incuestionable del poder político. Un ejemplo reciente de esto, y que constituye un foco de conflictividad actual, es la postura del gobierno de Daniel Ortega ante la sociedad civil. Así, ha habido una clara política de confrontación directa en contra de las organizaciones que no se plieguen a la posición del FSLN —haciendo notar en este punto el uso de mecanismos como la cancelación de personerías jurídicas, para cumplir el objetivo.

Por otro lado, la institucionalización de los Consejos de Poder Ciudadano, también cumplen este cometido, en la medida que, mediante los cuales se construye un acceso directo del territorio al Presidente. Por este medio se refuerza el pacto en la medida que el partido se convierte en el único canalizador legítimo de las demandas sociales.


NOTAS:
  1. ® Yagenova et al. (2006). Op.cit.

  2. ® Mack, L. & Erazo, P. (2006). El marco institucional del sistema político en Guatemala: vacíos y contradicciones. Guatemala: Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales.

  3. ® Robinson, (2003). Op.cit.; Cajina, R. 1996. Op.cit.

  4. ® Yagenova et al. (2006). Op.cit.; conversación personal con Saríah Acevedo (2008). DEMUCA, Clara Arenas (2008). AVANCSO; Marcel Arévalo. FLACSO.

  5. ® PBI. 2007. The State compliance with the Peace Accord on strengthening civilian power and the role of the armed forces in a democratic society. Guatemala: Peace Brigades International; también Aragón, J. 1999. Los próximos escenarios para la implementación de los Acuerdos de Paz en Guatemala. Buenos Aires: CLACSO y conversación personal con Saríah Acevedo. 2008. DEMUCA, Clara Arenas. 2008 AVANCSO; Marcel Arévalo. FLACSO.

  6. ® Aguilar, Carlos (1999). Los procesos de democratización bajo esquema neoliberal, el caso de Nicaragua. Buenos Aires, CLACSO; Rovira, Jorge (2001). “ Transición a la democracia y su consolidación en Centroamérica: un enfoque para su análisis”, en Anuario de Estudios Centroamericanos. San José: Instituto de Investigaciones Sociales.

  7. ® Ruíz, S. & Blázquez, B. Nicaragua en la encrucijada: el liderazgo de Daniel Ortega y su influencia en el sistema político nicaragüense. Barcelona: ICPS.


Reforma económica y condiciones estructurales
Una similitud entre los conflictos armados en Guatemala y en Nicaragua fue la presencia de condiciones estructurales socioeconómicas caracterizadas por una gran desigualdad social. En ambas naciones ésta fue y es una condición transversal de la conflictividad social. Los Procesos de Paz, en sus diferentes formas intentaron obtener una resolución parcial o total a las causas que originan la desigualdad, pero, con muy poco éxito.

En los Estados post-conflicto, un foco de múltiples tensiones consiste en la confrontación entre la ‘agenda para la Paz’, tradicionalmente resultante de los acuerdos que terminan con el conflicto armado y, la ‘agenda real’ que consiste en el grupo de políticas económicas determinadas esenciales para el proyecto económico nacional[32] Los postulados de ambas, en muchos casos, pueden resultar contradictorios entre sí, por lo que es usual que estas tensiones se expliciten al margen de las funciones del ente al que regularmente se le responsabiliza del seguimiento y concreción de ambas: el Estado. La forma en que se refleja usualmente este conflicto es en materias como el gasto social o formas de legislación.

En el caso de Guatemala, el contexto de la firma de los Acuerdos de Paz estuvo dominado por un giro estructural en la política económica hacia un modelo neoliberal de Estado. Entre 1986 y 1996, se establecieron medidas para un ajuste parcial de la economía que incluyeron:
1) el direccionamiento del gasto público para atender el servicio de la deuda externa, 2) la constitución de un mercado cambiario regulado para la promoción de exportaciones e importaciones, y 3) el mantenimiento y fortalecimiento del mercado bancario para sostener la divisa nacional. Además, en el marco del direccionamiento del gasto público se plegaron esfuerzos para la reforma del Estado con énfasis en: 1) la descentralización de los servicios sociales básicos y 2) políticas de privatización de instituciones públicas. Así las cosas, los efectos de la agenda de estabilización y reinserción económica entre 1980 y 1996 facilitaron la ampliación desigualdades sociales, especialmente en materia fiscal donde lo que hubo fue una contracción del gasto público social que pasó de 3,3% a 2,9%[33]

Ahora bien, la Agenda de los Acuerdos de Paz que refería al tema socioeconómico se basaba en varios compromisos muy puntuales relacionados con la asignación efectiva de recursos de los presupuestos públicos para programas en materia social. El Estado fue responsabilizado del cumplimiento de la mayoría de las metas. Es factible decir que el cumplimiento con respecto a los niveles del gasto público acordados fue tardío, en tanto se obtuvieron resultados tangibles hasta casi seis años después de la fecha límite.

De igual forma, si bien se ha logrado el cumplimiento literal de los Acuerdos, no se ha encontrado una solución al objetivo subyacente, es decir, una verdadera expansión de los servicios educativos, de salud y vivienda, así como recortes sustanciales en la desigualdad social y la pobreza. De esta forma, todavía se habla de un país notablemente desigual donde el quintil más rico es dueño de casi el 60% de la riqueza, y donde dos terceras partes de la población viven en condición de pobreza.

En Nicaragua, el esquema del pacto entre el FSLN y la UNO, así como otros posteriores, ha resultado en la implantación violenta o escalonada de las políticas reformistas neoliberales. Siguiendo una evaluación negativa de la situación económica del país, el gobierno de Violeta Chamorro, condujo en 1990 un Plan de Estabilización orientado a controlar la hiperinflación y rectificar los desequilibrios macroeconómicos mediante el control del gasto público —ofreciendo un escenario propicio para la privatización de múltiples instituciones públicas[34]

No obstante, la contracción violenta del gasto para la solución del problema inflacionario se hizo a un costo muy alto haciendo al país muy dependiente de ayudas internacionales, aumentando la deuda pública y causando desequilibrios en la exportación y la importación, traducibles a su vez, en un aumento del desempleo y del subempleo y en golpes muy severos sobre el agro, particularmente alrededor de campesinos beneficiados por la reforma agraria[35]

Dada la ausencia de un plan real para promover el crecimiento económico, se recurrió a una estrategia de ajuste centrada en la atracción de inversión extranjera y a la privatización de ciertas entidades del sector público. No obstante lo anterior y aunque las condiciones vislumbra- ron la posibilidad de generar un verdadero crecimiento económico, la verdad es que éste no ha sido estable.

En estos términos, Nicaragua es, en la actualidad, un país marcadamente desigual. Un 46,1% de la población se cataloga como pobre, siendo un 14,9% en extremo, mientras tanto un 45% del ingreso nacional pertenece al 10% más rico de la población. Estas brechas se reflejan en el marco de la presencia de necesidades básicas insatisfechas (NBI), particularmente en términos de la población que vive en hacinamiento (31,0%), con servicio de agua y alcantarillado deficiente (24,3%), baja educación (11,4%), alta dependencia económica (38,2%) o en viviendas inadecuadas (16,7%)[36]

Las grandes tendencias estructurales de la economía de ambos países no son, en sí mismos focos de conflictividad violenta. Sin embargo, sí son factores transversales de ésta. Así, un tema que se ha establecido fuertemente en la palestra y es hoy foco de conflictividad social, no sólo en estos países, sino que en el Istmo como un todo, es el tema de los bienes comunes. Éstos pueden entenderse como todos aquellos recursos o bienes naturales y humanos que son de uso y propiedad común, o del que resulta difícil establecer con claridad derechos particulares, dada la existencia tan grande de beneficiarios potenciales de los mismos[37] Así las cosas, engloban no sólo el acceso a recursos naturales de los que depende la vida humana, como el agua, sino que también, otros como la tierra —en el caso de las economías todavía en parte agroexportadoras de la región, o incluso las mismas empresas del Estado— sujetas hoy a procesos graduales de privatización.

En Centroamérica, el tema agrario es un buen ejemplo de esta situación, pues, en un sistema económico determinado, en parte, por la exportación de bienes agrícolas y la baja remuneración para los asalariados del campo, la única alternativa viable para un desarrollo justo es el acceso equitativo a la tierra. Tanto en Guatemala como en Nicaragua existe una situación notablemente desigual de acceso a la tierra. Esta desigualdad resulta agudizada por la resistencia de las principales élites económicas de concretar una verdadera reforma que aborde el tema integralmente, es decir, no sólo en torno al acceso a la tierra propiamente dicho, sino que también con respecto al crédito productivo y los canales de comercialización.

En Guatemala, si bien hubo un apartado dedicado al tema agrario en los Acuerdos de Paz, la distribución de la tierra sigue siendo alarmantemente desigual, donde la medición más reciente del coeficiente de Gini sobre el acceso es de 0,84. Una razón del problema consiste en la lógica de las medidas utilizadas para su distribución y que fueron negociadas en los Acuerdos, dado que: 1) supone un respeto profundo a los derechos de propiedad; 2) realiza pocos avances en materia de conflictos catastrales, claramente elevados en el marco de un conflicto armado donde la desmovilización, la expropiación forzada y la removilización generan múltiples derechos sobre un mismo predio; y finalmente, 3) la utilización de un mecanismo consecuente con el mercado para la distribución de la tierra. Estos últimos generan círculos viciosos en los que se ofrecen a los campesinos préstamos con tasas favorables para compra o arrendamiento de terrenos. Pero, al no ofrecer mecanismos de acceso a crédito o garantías que impidan el embargo posterior, se termina rematando las propiedades entregadas[38]

En Nicaragua, no hubo siquiera un acuerdo sobre la materia, excepto en beneficio de excombatientes desmovilizados del EPS y la Contra. Incluso para éstos, no se han cubierto las condiciones negociadas al punto de que ha habido reclamos, muchos de ellos por grupos armados de ex miembros de la Contra, del Ejército o de alianzas de éstos, reclamando el cumplimiento de los Acuerdos. Este es un problema predominante en las Regiones Autónomas del Norte (RAAN) y del Sur (RAAS), donde ha habido gran cantidad de conflictos agrarios por expropiaciones de grupos de mizquitos como resultado de la expansión de la frontera agrícola. Particularmente, un conflicto latente corresponde a la amenaza de que la expansión intensiva del uso de la tierra en el departamento hondureño de Olancho, llegue a amenazar los derechos de propiedad de predios de campesinos nicaragüenses en la frontera con la Mosquitia.

Los conflictos agrarios en Guatemala son bastantes comunes. La Secretaría de Asuntos Agrarios (SAA) informa, que entre 1996 y 2007, se presentaron un total de 1.448 casos de conflicto agrario, de los cuales 993 se relacionan con la disputa de derechos, 32 con límites territoriales, 282 con ocupaciones o tomas ilegales de tierras y 141 con regularizaciones catastrales. Los casos ingresados entre 2004 y 2007 afectan a 50.252 familias[39] En este marco es notable un peso significativo de la conflictividad en departamentos de la zona rural como es el caso de Quiché, donde en 2007 se presentó el foco más notable en el marco de múltiples desalojos forzados con apoyo de la efectivos de la Policía Nacional Civil[40]

En Guatemala, el conflicto agrario está ligado fuertemente a la naturaleza del conflicto étnico, mucho más arraigado y más significativo en la historia nacional que el nicaragüense. La forma en que esto se da se relaciona con las obligaciones, muchas veces incumplidas, de consultar sobre el uso de suelos a las poblaciones con alto contenido indígena en respeto de sus derechos y concepciones religiosas. Tanto en Guatemala como en Nicaragua, la expansión de la frontera agrícola o la inserción de actividades de explotación minera constituyen una amenaza a estos derechos y han devenido en la formación de un foco también creciente de conflictividad socio-ambiental como otro tipo de problemas ligados a los bienes comunes.

Tal como sucede en el caso del gasto social, el gasto en materia ambiental en Guatemala es considerablemente reducido, siendo el menor en términos comparativos de toda América Central[41] Así las cosas el país es notablemente propenso a conflictos ambientales como resultado del peso tan significativo de las actividades ligadas a la producción de materias primas (22,7% del PIB). Tres conflictos notables tuvieron un impacto notable en la agenda pública en 2008, dos estuvieron relacionados a empresas mineras y otro a la construcción de una represa hidroeléctrica[42] En los casos relacionados con minería en San Juan Sacatepéquez y en Izabal se debe notar la presencia de violencia social.

En general, los conflictos han afectado principalmente a poblaciones con un alto contenido indígena, las cuales reconocen que no se cumple con el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, el cual define como obligación la consultar a la comunidad previo al establecimiento de formas de extracción de recursos naturales en suelos indígenas[43]


NOTAS:
  1. ® Segovia, A. (2006). “Reformas económicas para la paz”, en PROPAZ Y MINUGUA. Paz y democracia en Guatemala: desafíos pendientes. Ponencia presentada durante Congreso Internacional de MINUGUA. Guatemala: Fundación Propaz y Misión de Naciones Unidas para Guatemala; también Wielandt, G. (2005). Hacia la construcción de lecciones del posconflicto en América Latina y el Caribe. Una mirada a la violencia juvenil en Centroamérica. Santiago: Comisión Económica para América Latina y el Caribe.

  2. ® IDIES (1997). Los impactos de la política económica sobre la pobreza en Guatemala. Guatemala: Instituto de Investigaciones Económicas y Sociales, Universidad Rafael Landivar.

  3. ® Aguilar, Carlos (1999). Op.cit.

  4. ® Martí. S. (1997). Nicaragua 1990-1996 ¿Hacia qué tipo de democracia? Barcelona: ICPS; también Vargas, O. 1995. Entre el laberinto y la esperanza (Nicaragua 1990-1994). Managua: Ediciones Nicarao.

  5. ® PNUD (2007). Valoración común de país. Managua: Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo; ver también PNUD (2007). Informe estadístico de la violencia en Guatemala. Guatemala: Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo.

  6. ® Ostrom, E. (1990). Governing the commons: illustrating the evolution of institutions for collective action. Cambridge: Cambridge University Press.

  7. ® CIIDH (2005). Situación de los derechos económicos, sociales y culturales en Guatemala 2005. Guatemala: Centro Internacional de Investigaciones en Derechos Humanos, Derechos Humanos, Económicos y Sociales de Guatemala y Coordinación de ONG y Cooperativas; ver también SEPAZ (2006). Informe situación actual del cumplimiento de los Acuerdos de Paz 2004-2006. Guatemala: Secretaría de la Paz.

  8. ® PDH (2008). Informe anual circunstanciado 2007: situación de los derechos humanos en Guatemala. Guatemala: Procurador de los Derechos Humanos.

  9. ® PDH (2008). Informe anual circunstanciado 2007: situación de los derechos humanos en Guatemala. Guatemala: Procurador de los Derechos Humanos. También conversación personal con José Roberto Morales. CALDH.

  10. ® Matul, D., Ramírez A. & Dinarte, R. (2008). Análisis de capacidades institucionales en materia de ambiente frente a los compromisos ad- quiridos con el Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos. Aporte realizado al Tercer Informe Estado de la Región. San José: Programa Estado de la Nación.

  11. ® PDH (2008). Op.cit.

  12. ® Ibid.


Desarme militar, seguridad y justicia
Un tercer foco de tensión importante en las sociedades post-conflicto está ligado al bajo nivel de desarrollo de la institucionalidad estatal y democrática sobre todo para garantizar un ambiente de seguridad. No se habla en este punto de la noción de seguridad nacional, que parte de la cooptación de los canales de representación política de la sociedad civil, en la que el sistema político se constituye de un poder tripartito en el que el Estado y los partidos políticos como sectores de la coalición hegemónica, y el Ejército, como instrumento de control coercitivo directo sobre la sociedad, se vinculan para garantizar la cooperación forzada de la población alrededor de un claro proyecto político[44]

Se trata más bien de una noción de seguridad humana, que busca que se mantengan niveles mínimos de riesgo social, entendido, éste, a su vez, de forma multidimensional. Si para la seguridad nacional lo importante es garantizar el mantenimiento del orden de derecho a favor de un grupo social específico que no puede ver interrumpidos sus intereses por las demandas reivindicativas de otro u otros; para la seguridad humana se trata de una garantía del bienestar y el desarrollo de la vida humana. De esta forma, abarca temas que van desde la seguridad democrática hasta la seguridad alimentaria en la medida que conllevan nociones de claros riesgos para derechos fundamentales de la sociedad. La seguridad ciudadana es un aspecto central de esta idea.

Tanto en Guatemala como en Nicaragua, los acuerdos de segunda o tercera generación tendieron a un proceso de desarme efectivo de las fuerzas armadas, pero así también de las fuerzas irregulares y de la desmilitarización de las esferas de la sociedad civil (por ejemplo:
la disolución de las PAC en Guatemala). Asimismo, se dedicaron al establecimiento de una policía no vinculada al sector militar y del sometimiento del aparato castrense a la autoridad del gobierno civil. No obstante, las tendencias hacia la violencia social son disímiles en ambos países, así, mientras Guatemala mantiene tasas de criminalidad muy elevadas, en Nicaragua éstas no son tan marcadas. Así, el problema de la conflictividad relacionada con la violencia criminal, aunque es un problema para el segundo país, no tiene las mismas dimensiones que en el primero.

De esta forma una parte, pero no todo el problema de violencia social en Guatemala tiene que ver con la naturaleza y características del desarme. Así, hubo por un lado, una efectiva eliminación de los contenidos militaristas dentro de la doctrina de seguridad nacional y hubo un impulso de una noción de seguridad democrática basado en la subordinación de las fuerzas militares al Estado. Pero por otro lado, hubo varias medidas en donde ha habido claros atrasos. Los avances más importantes han sido la constitución de una Policía Nacional Civil y la reducción del aparato y del gasto militar. Sin embargo, ha habido tendencias negativas. En la actualidad ha habido un rearme de la sociedad guatemalteca. Dada la escalada en los niveles de criminalidad, existe un contexto de inseguridad que hace que se justifiquen medidas como el gasto en armas o servicios de seguridad privada en hogares y comercios.

Similarmente, se desmovilizaron a miles de soldados pertenecientes a las fuerzas insurgentes, al Ejército y a las fuerzas paramilitares[45] Pero, ha habido serios inconvenientes con respecto a la inserción de los excombatientes en el aparato productivo. De esta forma, algunos han recurrido a actividad ilegales (incluyendo narcotráfico y tráfico de personas) —donde la experiencia militar se convierte en un conocimiento valioso. En realidad, muchos de los problemas de conflictividad y criminalidad de Guatemala no son necesariamente el efecto de lo que no se ha cumplido de los Acuerdos de Paz, sino que resultan de la misma dinámica de la globalización. En la medida que el comercio de drogas o personas tenga asidero económico, y el mismo país presente enormes desigualdades sociales, existe un potencial mayor de reclutamiento de estas personas en la ilegalidad.

Ahora bien, una preocupación importante aunada al involucramiento de efectivos militares en actividades o redes de delincuencia, está ligada a la conformación de grupos extra-legales vinculados con el aparato político y de seguridad estatal formal. Esto en el sentido, de que llegan a constituir amenazas serias y directas a las garantías del sistema político nacional. Sobre este tema, existe consenso en que existen grupos para-estatales y extra-legales formados concretamente de miembros de las fuerzas de seguridad y del aparato de inteligencia militar y civil, que, en su mayoría han abandonado o renunciado a sus comisiones anteriores y que se dedican a actividades ilegales haciendo uso de sus capacidades dentro del aparato estatal[46] Estos datos han sido confirmados por la Misión Verificación de Naciones Unidas en Guatemala que señaló un aumento de muertes violentas ligados a estructuras ilegales y grupos clandestinos apoyados por el Estado, así como en términos de empresas de seguridad y ausencia de controles en la materia[47]

Este contexto ha justificado el establecimiento —a instancias del mismo Estado guatemalteco— de la Comisión contra la Impunidad en Guatemala (CICIG), cuyo objetivo consiste en determinar la naturaleza, estructura, fuentes de financiamiento y modus operandi de grupos clandestinos. La situación de compenetración de éstos y figuras importantes del liderazgo político nacional ha dado cabida a contemplar a Guatemala bajo el concepto de ‘Estado cautivo’, como resultado del gran nivel de influencia que ejercen las estructuras ilegales paralelas (como el narcotráfico) en el funcionamiento tradicional de la política nacional y del impedimento que este ambiente supone para alcanzar soluciones al problema.

Aparte de la problemática violenta y su vinculación con los aspectos pendientes en materia de seguridad, es importante recalcar el peso que tiene el tema de la impunidad. PNUD[48] señala que las fuentes de la conflictividad violenta en la Guatemala post-conflicto son dos: por un lado, la exclusión social y, por otro, la falta de aplicación de la ley. El sistema judicial ha sido históricamente en Guatemala uno de los puntos de mayor preocupación antes y después de los Acuerdos de Paz. Dada su ineficiencia provocada o deliberada, éste se convirtió en un mecanismo que incluso llegó a permitir y tolerar la violencia social del conflicto armado.

En el marco de la sociedad post-conflicto, existen límites a la labor del Estado en materia de seguridad y justicia dada su debilitamiento en materia económica y fiscal[49] Este incumplimiento que se traduce en un sistema judicial débil, que genera niveles crecientes de desconfianza, y en un aparato de policía causante de repetidas violaciones a los derechos humanos[50] Además, la escasa capacidad de los poderes públicos para dar garantías del cumplimiento de la ley facilita la presencia de conductas ilícitas y formas de criminalidad organizada, las cuales incluso pueden trascender fronteras[51]

Sobre este último tema, debe hacerse referencia, nuevamente, a las condiciones de la democratización guatemalteca. Como parte de la “transición pactada”, y en la medida que el Estado contrainsurgente fue cambiando, se restableció un sistema judicial y el Estado de derecho. No obstante, hubo un esfuerzo muy reducido en ese momento para acabar con la impunidad y permisibilidad del sistema. Los Acuerdos de Paz, dieron cabida a reformas más importantes, pero, éstos mismos, también fueron —dadas las condiciones— permisivos. Un ejemplo de esto es que la Comisión para el Esclarecimiento Histórico, no fuera empoderada para investigar o tomar acciones judiciales en contra de responsable de violaciones a los derechos humanos.

Aparte de esto existe una preocupación creciente que se relaciona con esfuerzos de re-militarización de la seguridad pública ante la situación de inseguridad que se vive. Dado que la PNC es claramente inefectiva para resolver el problema de la criminalidad, recientemente se han venido tomando medidas como el establecimiento de brigadas de seguridad ciudadana (en departamentos donde el combate de las drogas adquiere nueva trascendencia), y el aumento de operaciones conjuntas entre el Ejército y la Policía, que solidifican este argumento[52]

Por otro lado, en el marco de una percepción de inseguridad generalizada, pero más importante del creciente nivel y percepción social de impunidad, existe una tendencia hacia la reacción violenta de la población para hacer frente a la criminalidad. Así, en Guatemala, una expresión social de esta dinámica se refleja en el fenómeno de los linchamientos. Para el período 2004-2005 se registraron 57 linchamientos, revelando una presencia continuada, aunque atenuada de esta actividad. Entre 1996 y 2001, sin embargo, se promediaron 70 casos anuales[53]



NOTAS:
  1. ® Wiedlandt, G. (2005). Op.cit.

  2. ® Entre 1996 y 1997 se realizó el desarme definitivo de la URNG y su conversión en un partido político para la participación dentro del Congreso de Guatemala. Actualmente cuenta con 3 diputados de 158 escaños dentro del Congreso por lo que su participación es considerablemente limitada. Sin embargo, en parte se señalan que las dificultades propias del sistema de partidos y de acceso a los medios de comunicación son razones de este desempeño.

  3. ® WOLA (2007). The captive State: organized crime and human rights in Latin America. Washington D.C.: Washington Office on Latin America.

  4. ® ASIES (2001). Informe comparativo de la situación de los derechos humanos en Guatemala durante el año 2001. Guatemala: Asociación de Investigación de Estudios Sociales.

  5. ® PNUD (2006). El costo económico de la violencia en Guatemala. Guatemala: Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo.

  6. ® Wiedlandt, G. (2005). Op.cit.

  7. ® En 2001, de acuerdo a MINUGUA se reconocieron 1.193 violaciones al debido proceso de las cuales un 55% se trataron de incumplimientos del Estado con su deber y un 15% por obstaculización de la justicia por parte de oficiales de la PNC. Para 2007, la PDH informó de la recepción de casi 400 denuncias contra oficiales del Estado encargados de la seguridad, de las cuales, un 92% estuvieron dirigidas miembros de la PNC.

  8. ® ACNUDH (2006). Informe de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos sobre la situación de los derechos humanos en Guatemala. Guatemala: Alto Comisionado de Naciones Unidas sobre los Derechos Humanos
  9. ® PBI (2007). Op.cit.

  10. ® PDH (2006). Informe Estadístico de Linchamientos 2004-2005. Guatemala: Procuradoría de los Derechos Humanos.


Conclusiones: un balance sobre la conflictividad actual en Guatemala y Nicaragua
Existen varias diferencias y similitudes en la conflictividad social actual de Guatemala y Nicaragua. Tal vez la principal similitud sea el hecho de que el tema social y sobre todo el de acceso a los bienes comunes sea un factor claro de conflictividad y sino, como mínimo, transversal a ésta. De esta forma la gradual descomposición de la estabilidad macroeconómica dada la crisis económica mundial y los efectos esperados en la esfera socioeconómica servirán casi como combustible para la situación de conflictividad que se vive actualmente.

Para dar un ejemplo, Centroamérica ha garantizado su estabilidad económica a partir de la entrada de divisas como resultado de remesas de ciudadanos en el exterior. Asimismo, la migración ha sido, socio- políticamente, una válvula de escape de las presiones que se viven internamente. En vista de una desaceleración económica que afecta sobre todo a los sectores en que se encuentran empleados la mayor parte de los migrantes centroamericanos, es factible un retorno masivo de éstos. Las consecuencias políticas y económicas de esta situación pueden terminar alimentando el de por sí tenso y conflictivo entorno de estas naciones.

Éstas formas de conflictividad se unen a otras más tradicionales pero que no han llegado nunca a ser resueltas. El tema agrario todavía es causal de múltiples conflictos sociales y ahora le acompaña el tema socio-ambiental. En sociedades en que la producción de rentas depende principalmente de la extracción de materias primas, la tendencia es de una apropiación desigual de dichos recursos. El tema de la extracción de recursos mineros o forestales y del consecuente impacto ambiental es muy actual en ambos países, aunque revela tendencias más violentas en Guatemala.

Otro punto de conflictividad que es transversal está ligado a la representatividad del sistema político. Así, la presencia de democracias insuficientes compone un marco para la evolución de conflictos como resultado de su exclusión social de la toma de decisiones nacionales. Esto se revela, en Guatemala, en la incapacidad de que la sociedad civil logre implementar medidas acordadas en el marco de los Acuerdos; y en Nicaragua, en su imposibilidad de penetrar el pacto interelitario. En este país en particular, debe recalcarse el peso que tuvieron los disturbios sociales de diciembre pasado, como resultado de acusaciones de fraude a expensas de una tercera fuerza política aparte de los dos partidos políticos predominantes.

Cada país en particular tiende a contemplar focos de conflictividad precisos y diferenciados. En Nicaragua, por el momento se pueden caracterizar dos muy marcados. Por un lado, se puede hablar de la tendencia autonómica de las regiones del Caribe. Dado el abandono y la poca presencia del Estado nicaragüense, las zonas caribeñas del país se convierten en un punto latente de lucha. Recientemente, el conflicto está marcado por el Convenio de Gobernabilidad entre el partido Misquito Yatama y el FSLN. Dicho entendimiento entre el Frente y la agrupación política más organizada en la región Caribe, se ha manifestado en un manejo de poder político bastante vertical, donde se observa una estrategia por parte de los miskitos de control territorial y por la búsqueda de una hegemonía política e identitaria, donde Yatama intenta presentarse como el representante de todos los distintos grupos étnicos presentes en el Caribe nicaragüense; pretensión que no es bien vista por la mayoría de los demás grupos. Agregado a lo anterior, la región continúa siendo un espacio para la expresión de luchas agrarias y ambientales, así como a violencia social relacionada al narcotráfico.

Por otro lado, ha habido una clara repolitización de las fuerzas armadas, así como un marcado proceso de polarización política del cual han resultado afectados varios grupos de la sociedad civil. En el marco del pacto interelitario, es clara la tendencia del gobierno actual de plantear una estrategia de confrontación con organizaciones sociales no alineadas con el FSLN, al tiempo que se retorna a un intento de vinculación política del FSLN con el Ejército de Nicaragua, siguiendo la lógica del pacto. Esto constituye un cierre aún mayor de los canales de representación democráticos y anuncia una tendencia amenazante hacia la militarización de la política.

En el caso de Guatemala, los focos de conflictividad actual están vinculados primordialmente a la situación de elevación de la violencia social generalizada y con alto contenido de criminalidad, pero especialmente con una participación notable de formas de crimen organizado ligadas al sicariato, narcotráfico, secuestros, maras y tráfico de personas. Aunque existe una concentración geográfica de la misma, la situación es nacional por lo que se señalan varias condiciones que preocupan.

Primero, se tiende hacia una atomización de la conflictividad, así, a diferencia de la violencia durante el conflicto armado, basada en la lógica de la guerra convencional en donde dos bandos claramente definidos realizaban la mayoría de las operaciones militares, en la actualidad la expresión violenta de los conflictos se caracteriza por su atomización en múltiples disputas distribuidas a lo largo del país.

Segundo, ésta violencia social transcurre por canales claramente despolitizados, de forma que, a diferencia de la violencia armada previa, en que ambos bandos esbozaban políticamente proyectos nacionales, una parte importante de la actual, se encuentra notablemente despolitizada. Aparte de ciertos focos de conflictividad ligada primordialmente al tema agrario, el reconocimiento efectivo de los derechos humanos y el medioambiente, la violencia social en Guatemala responde a razones que no esbozan un claro norte ideológico (crimen organizado, narcotráfico, descontento social, pandillas juveniles, etc.).

Finalmente, este grado de atomización y despolitización de la violencia supone inevitablemente un factor difícil de obviar por el Estado guatemalteco, y es que, a diferencia de aquella conflictividad política previa donde es posible la utilización de medios negociados para su canalización, la que se observa en Guatemala pareciera no seguir esa lógica, cosa que puede conllevar a una crisis signada en la inseguridad y a un recrudecimiento de las medidas para neutralizarla por vías coactivas.


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