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Problemas y retos actuales de la Asociación de Estados del Caribe en el contexto de la integración del Gran Caribe
Autores corporativos:
Coordinadora Regional de Investigaciones Económicas y Sociales (canal; responsable)

Autores personales:
Monreal, Pedro (Autor/a)

   Descripción    Clasificación    Documento   
 Índice:
     Resumen ejecutivo
     Introducción
     Evolución reciente y situación actual del Caribe
     Integración y cooperación regional en el Gran Caribe hoy
     La AEC frente a los problemas y retos del Gran Caribe: Hacia una nueva visión
     La nueva visión de la AEC
     Conclusiones y propuestas
     Bibliografía
Resumen ejecutivo
El funcionamiento efectivo de la Asociación de Estados del Caribe (AEC) como espacio unitario para la cooperación en el Gran Caribe demanda innovaciones institucionales radicales.

En términos prácticos, se trataría de hacer avanzar la AEC hacia una nueva etapa de trabajo, cualitativamente superior, consistente en la instauración de la Asociación como una Secretaría de Secretarías, una transformación que sería compatible con la Nueva Visión de la AEC, originada en el proceso de introspección realizado por la Asociación durante el período 2004-2005, a propósito del décimo aniversario del establecimiento de la AEC. Inicialmente pudiera adoptarse como espacio de acción de esta nueva etapa de la Asociación la coordinación del diálogo entre las Secretarías de CARICOM, SICA y ALBA.

Durante el tiempo transcurrido desde el establecimiento de la AEC, en 1994, se han producido cambios notables en la economía y la política, tanto a nivel global como regional, subregional y nacional. Algunas evoluciones han sido positivas pero muchas otras han representado el surgimiento de nuevos problemas y retos, la mayoría sin solución previsible y con expectativas inciertas.

La región del Gran Caribe se encuentra en una encrucijada respecto al derrotero que debería seguir en los próximos diez años para poder avanzar en el proceso de su desarrollo. Esto deberá producirse en un contexto de reestructuración global que pudiera crear oportunidades pero que también pudiera tener efectos devastadores sobre las economías y sociedades de la región.

Se trata de complejas trayectorias que no podrán ser garantizadas únicamente por los mecanismos de mercado ni que serán gentilmente facilitadas por los actores extra-regionales. El Gran Caribe necesita iniciativas propias de liderazgo fuerte para afrontar estos retos.

La AEC surgió hace catorce años para cumplir esa función pero todavía dista mucho de poder cumplirla. Sin embargo, el propio hecho de que no exista ninguna otra entidad de alcance regional tan vasto, unido a las limitaciones (objetivas y auto- impuestas) de otras instituciones de la región para cumplir ese papel, mantienen vigente la necesidad y la posibilidad de que la AEC trate de convertirse en la plataforma de diálogo político estructurado más amplio de la región del Gran Caribe.

El proceso de escalamiento institucional que requiere la Asociación de Estados del Caribe es complejo y difícilmente pueda completarse en un plazo breve. Sin embargo, es una transformación necesaria y factible. Al igual que en los momentos de la fundación inicial de la Asociación, hace ya más de una década, lo primero que se requiere es una voluntad política de sus Miembros, fundamentada en la noción de que la AEC constituye el punto de partida más adecuado para construir la plataforma permanente de diálogo político de alto nivel para la coordinación del desarrollo, de la que todavía se carece a nivel del Gran Caribe.


Introducción
El funcionamiento efectivo de la Asociación de Estados del Caribe (AEC) como espacio unitario para la cooperación en el Gran Caribe demanda innovaciones institucionales radicales que incluyan al menos cuatro dimensiones fundamentales:

  • Actualización de los objetivos de la Asociación,
  • Reordenamiento de sus prioridades de acción,
  • Reajuste de su estructura, y
  • Fortalecimiento de los mecanismos de concertación.


En términos prácticos, se trataría de hacer avanzar la AEC hacia una nueva etapa de trabajo, cualitativamente superior, consistente en la instauración de la Asociación como una Secretaría de Secretarías, en el sentido de funcionar como entidad coordinadora entre los países y los organismos regionales y subregionales de integración y cooperación existentes en el Gran Caribesin competir con las demás agencias, sino [mediante] la cooperación que trabajando aisladamente no le sería posible de alcanzar a cada uno en particular[1].

La renovación de la AEC no es meramente una opción permisible. Es, sobre todo, una necesidad apremiante derivada de la cambiante realidad global en la que se enmarca el desarrollo económico y social del Gran Caribe. Las estrategias de desarrollo apropiadas para el Caribe exigen la integración económica y la coordinación de políticas y ello requiere a su vez de poder contar con plataformas adecuadas de diálogo político permanente. En ese sentido, la AEC tendría la excepcional potencialidad de proporcionar el foro político más incluyente para la coordinación del desarrollo a nivel del Gran Caribe.

Esa transformación sería compatible con la Nueva Visión de la AEC, originada en el proceso de introspección realizado por la misma Asociación durante el período 2004-2005, a propósito del décimo aniversario de su establecimiento de la AEC. Su eventual implementación cuenta con el mandato otorgado a la Secretaría de la AEC durante la IV Cumbre de Jefes de Estado y/o de Gobierno de la Asociación de Estados del Caribe, efectuada en la Ciudad de Panamá, en julio del 2005[2].


NOTAS:
  1. ® Asociación de Estados del Caribe. Palabras del Secretario General de la Asociación de Estados del Caribe, Rubén Silié Valdéz. IV Cumbre de Jefes de Estado y/o Gobierno. Ciudad de Panamá, Panamá, 28 de julio de 2005.

  2. ® Asociación de Estados del Caribe. Declaración de Panamá. IV Cumbre de Jefes de Estado y/o Gobierno. Ciudad de Panamá, Panamá, 29 de julio de 2005.


Evolución reciente y situación actual del Caribe
Durante el tiempo transcurrido desde el establecimiento de la AEC, en 1994, se han producido cambios notables en la economía y la política, tanto a nivel global como regional, subregional y nacional. Algunas evoluciones han sido positivas pero muchas otras han representado el surgimiento de nuevos problemas y retos, la mayoría sin solución previsible y con expectativas inciertas.

La región del Caribe tiene características muy particulares que sirven de trasfondo a los cambios que han tenido lugar. Entre las más relevantes se encuentran:

  • Predominio de pequeños Estados, la mayoría insulares, con economías abiertas y frágiles, generalmente basadas en unos pocos productos básicos, en las que resulta prácticamente imposible debido a sus reducidas escalas promover proyectos de diversificación económica. Estos Estados son, además, muy vulnerables a la ocurrencia de catástrofes naturales. Es precisamente la naturaleza insular de una parte considerable de las sociedades que componen el Gran Caribe que aumenta los costos del comercio, el suministro energético, el transporte y las comunicaciones la mayor limitación existente para los procesos de integración regionales.

  • La preponderancia de economías insulares pequeñas y abiertas le confieren a la región no solamente una alta dependencia externa respecto a otros actores extra-regionales sino que también hace que la evolución económica de la zona sea particularmente sensible a fuerzas del mercado mundial y a los cambios en los mercados financieros, introduciendo niveles de incertidumbre muy elevados en la gestión económica, social y política.

  • Las tendencias hacia el regionalismo que se observan en el Caribe son, en muy alto grado, una respuesta lógica para tratar de resolver las restricciones que la pequeña escala le plantea al desarrollo. Esas tendencias se manifiestan a través de una multiplicidad de formas de cooperación y de asociación económica y política.


Entre los cambios registrados desde 1994 que pueden ser considerados como positivos para el Gran Caribe se destacan los avances observados en los procesos de integración y de cooperación, particularmente a nivel sub-regional. En el caso del CARICOM, la construcción de una economía sub-regional integrada registró avances notables, particularmente como resultado del proceso del establecimiento de la Economía de Mercado Único del Caribe (CSME, por su nombre en inglés). EL CARICOM se ha consolidado, de esa manera, como la manifestación más sólida de integración regional a nivel del Gran Caribe [3].

También se produjo un proceso de intensificación sobre todo en los últimos años del acercamiento entre dos sub- regiones claves para el funcionamiento de la AEC: CARICOM y SICA, que inclusive se materializó en un Plan de Acción SICA- CARICOM diseñado como mecanismo para promover acciones y propuestas orientadas al cumplimiento de los objetivos de fortalecimiento de las relaciones entre los países del SICA y CARICOM para lograr la unidad en el marco de las actuales realidades regionales e internacionales [4].

A pesar de la existencia de las evoluciones favorables antes mencionadas, el contexto general en el que debe desarrollarse el Caribe se ha visto afectado por sucesos negativos desde mediados de la década de los noventa. Entre los más significativos se encuentran [5]:

  • Incremento de la incertidumbre como consecuencia del proceso de globalización:
    • Pérdida gradual del tratamiento económico preferencial que recibían muchos países de la región. Ha sido particularmente acentuada en los casos del azúcar, las bananas y los textiles. No solamente se ha debido a procesos económicos globales sino que ha estado agravada por la pérdida de importancia geoestratégica de la región, resultante del fin de la llamada Guerra Fría.
    • Inestabilidad y erosión de los ingresos presupuestarios relacionados con las menores captaciones arancelarias e impositivas en un contexto de liberalización comercial global.
    • Creciente dependencia de una actividad como el turismo internacional, que encuentra limitaciones para su expansión debido a la carencia de recursos propios y a la amenaza de degradación ambiental, y que además es altamente sensible a factores fuera de control (p.ej. desastres naturales, terrorismo internacional, precios del combustible, paridades cambiarias, etc.).


  • Disminución del crecimiento medio de la región, en comparación con décadas anteriores, y ampliación de las diferencias en cuanto a evolución económica dentro de la región. Por ejemplo, mientras que un pequeño grupo de países (con menos del 10% de la población del CARICOM) ha alcanzado niveles de Producto Interno Bruto (PIB) per cápita altos (debido su especialización turismo y servicios financieros), el resto de la región se mantiene en un rango de ingresos medios, sin perspectivas de ascender y de hecho con la posibilidad de que algunos países pudieran descender hacia la categoría de países de bajos ingresos.

  • Mantenimiento de desigualdades significativas en cuanto a la distribución del ingreso, tanto entre países como al interior de los países. De una parte, la distancia entre los países más prósperos y los más pobres ha continuado creciendo y la divergencia es hoy es mayor en el Caribe que en América Latina. Por otra parte, aunque el Caribe registra en general una distribución menos desigual (medida por el coeficiente GINI) que América Latina, existen sin embargo algunos países como Haití, San Vicente y las Granadinas, y Antigua y Barbuda que presentan a su interior niveles de desigualdad mayores que el promedio del Caribe.

  • Incremento de la emigración y de la fuga de cerebros, así como crecimiento de la dependencia respecto a las remesas familiares, que en muchos países se ha convertido en la principal fuente de ingresos de divisas.

  • Deterioro de los desequilibrios comerciales externos, particularmente en medio de las tendencias alcistas del precio del combustible, y persistencia de situaciones comprometidas en cuanto a endeudamiento externo (catorce países del Caribe se encuentran entre los treinta países más altamente endeudados del mundo)


En el presente, el Caribe enfrenta una serie de importantes retos que deben ser tenidos en cuenta en el diseño e implementación de cualquier esquema de cooperación y/o integración regional [6]:

  • Perspectivas inciertas en cuanto al proceso de desarrollo de la región. En los próximos años pudiera producirse una degradación de varios países en la escala relativa de los índices de desarrollo, en caso de que no se adopten estrategias efectivas a corto y mediano plazo para evitarlo.

  • Existencia de una elevada vulnerabilidad en la región desde el punto de vista económico y natural, con una fuerte incidencia de la vulnerabilidad en las dificultades socioeconómicas y medioambientales comunes a toda la región.

  • Los procesos de reposicionamiento y reestructuración que el Caribe debe efectuar para poder avanzar hacia el desarrollo constituyen una necesidad apremiante y no serán viables en ausencia de estrategias de desarrollo coherentes que incluyan la integración regional.

  • La elevada dependencia respecto al turismo coexiste con una situación en la que los países de la región compiten despiadadamente entre ellos y donde el turismo no ha logrado establecer encadenamientos significativos con otras actividades económicas, limitándose así su contribución al desarrollo. Esta situación es agravada por el hecho de que los actores nacionales están excluidos de los eslabones estratégicos y más redituables del funcionamiento de las redes globales de la actividad turística.

  • La agricultura se enfrenta a un vasto y profundo proceso de ajuste a los cambios estructurales de la economía global, un proceso que resulta difícil de completar exitosamente en ausencia de medidas temporales que alivien el impacto de esa transición.

  • Existencia de desequilibrios macroecómicos en un contexto de creciente costo de la energía y de gravoso servicio de la deuda externa.

  • Persistencia de bolsones de pobreza en la región. Haití se mantiene como el país más pobre del Hemisferio Occidental, mientras que el desempleo, la desigualdad y la pérdida de cohesión social han agravado la situación económica y social de importantes grupos en muchos países. Los problemas derivados de la pobreza impulsan una creciente migración que despoja a la región de los recursos humanos necesarios para el desarrollo.

  • Los problemas de seguridad y estabilidad de la región se originan en muy alto grado en sus problemas económicos y sociales. La inestabilidad política, las tensiones étnicas, el crimen, la expansión de la violencia armada, y el narcotráfico son consecuencia directa de la pobreza y la desigualdad.

  • El Caribe registra la segunda mayor tase de incidencia de HIV/SIDA después de África Subsahariana, y su costo anual se estima en un 6% del PIB regional.

  • Los retos ambientales del Caribe son considerables (catástrofes naturales, cambios climáticos, y manejo inadecuado de los recursos disponibles) y sus efectos negativos son desproporcionadamente elevados sobre los segmentos más pobres de la población.

  • El Caribe está expuesto doce veces más a los desastres naturales que el promedio mundial; los países del Caribe Oriental se encuentran entre los diez países más expuestos del planeta a los desastres; y el impacto de éstos alcanza porcentajes del PIB muy superiores a la media mundial.

  • Las pequeñas escalas prevalecientes en la región hacen particularmente complicados y riesgosos los procesos relativos a la gestión y utilización de la tierra, los recursos forestales e hídricos, la conservación de la biodiversidad, y el manejo de los desechos.

  • El cambio climático plantea posibles impactos muy serios en relación con la capa vegetal, la degradación de los suelos, la superficie total de los países, y los recursos marinos, con el consiguiente impacto que tendría sobre la agricultura, la pesca y el turismo. La variabilidad climática es mayor ahora y pudiera estar incidiendo sobre eventos climáticos extremos tales como los huracanes.




NOTAS:
  1. ® Girvan, Norman (2006). Towards a single economy and a single development vision, University of the West Indies, in collaboration with the CARICOM Secretariat ad the Special Task Force on the Single Economy, 25 de October 2006.

  2. ® SICA- CARICOM. Declaración Conjunta de la II Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno del SICA y el CARICOM. Ciudad de Belice, 12 de mayo de 2007.

  3. ® Ibídem.

  4. ® Comisión de las Comunidades Europeas (2006). Op. Cit.


Integración y cooperación regional en el Gran Caribe hoy
Los procesos de integración y de cooperación al interior del Gran Caribe son el resultado de factores internos, entre éstos, la percepción ampliamente compartida de que en condiciones de pequeñas escalas la integración económica subregional y regional pudiera ser el mecanismo más eficaz para poder avanzar hacia el tipo de estructura económica diversificada que requiere el desarrollo del Caribe. Por otra parte, esos procesos también son impulsados por factores externos en el sentido de originarse en eventos que rebasan el ámbito regional como pudiera ser la conveniencia de concertación de posturas en temas específicos, y de ganar masa crítica en las negociaciones frente a actores extra regionales y en los procesos de inserción internacional en espacios económicos fuera del Caribe.

Es precisamente esa diversidad de factores y de ámbitos posibles de acción lo que hace compleja la evaluación general de los procesos de integración y de cooperación en el Gran Caribe en un momento dado, ya que no son solamente procesos múltiples y variados sino que también han atravesado diferentes fases en tiempos históricos relativamente breves, que parecen alternar el énfasis de los procesos, en ocasiones volcados hacia esquemas de fortalecimiento intra-regional, y en otros momentos priorizando esquemas de inserción en espacios extra- regionales.

En los últimos meses, se han observado eventos que parecen apuntar hacia una fase en la que predominan enfoques orientados hacia la consolidación de procesos de integración al interior de la región donde, a diferencia de momentos anteriores, las acciones frente a actores extra-regionales se hacen en función de complementar y de apoyar los procesos internos de la región y no a la inversa. El evento individual más importante en el que se apoya esta reciente fase es el afianzamiento de la Economía de Mercado Único del Caribe (CSME, por su nombre en inglés), que ha tratado de utilizar la firma de una Acuerdo de Asociación Económica (EPA, por sus siglas en inglés), como suplemento de apoyo al proceso de integración regional [7].

Otra acción que indica una tendencia hacia la relativa prioridad de esfuerzos integracionistas y de cooperación hacia el interior de la región es el avance en las negociaciones que se han producido entre CARICOM y el Sistema de Integración Centroamericano (SICA), con vistas al eventual establecimiento de un Tratado de Libre Comercio (TLC) entre ambas entidades de integración. En este caso, se destaca el hecho de que los países del SICA avanzaron hacia esta negociación una vez que lograron lo que había sido su prioridad hasta hace poco (un acuerdo de libre comercio con los EE.UU) mientras que en cambio, el CARICOM ha avanzado en la negociación con SICA en un contexto en el que las relaciones dentro de la región tratan de ser fortalecidas antes de avanzar en una negociación comercial con los Estados Unidos [8].

Los procesos de cooperación y de integración a nivel del Gran Caribe se producen en cuatro dimensiones distintas (global, actores extra-regionales, intra-regional, y subregional, sin dudas relacionadas entre ellas pero que expresan en cada una de esas dimensiones dinámicas específicas.

Dimensión global. Los actores regionales, de manera individual, o agrupados, participan activamente en las negociaciones globales en curso, de manera destacada en las negociaciones relativas a la llamada Ronda de Doha de la Organización Mundial de Comercio (WTO, por sus siglas en inglés). En general, existe una actitud de decepción entre los actores caribeños respecto al resultado de esas negociaciones pues se han alejado de las expectativas iniciales respecto a la eventual consideración que se le daría en ellas a los países subdesarrollados, en especial a los pequeños estados insulares (SIDS).

Sin dudas, el Caribe estuvo estimulado a participar en negociaciones comerciales globales que supuestamente le concedían prioridad a temas de interés para los SIDS, particularmente la inclusión de medidas enfocadas hacia el desarrollo, el tratamiento especial y diferenciado al que aspiran los SIDS caribeños, y las medidas de transición que se requieren para reducir el efecto negativo que pudiera tener la eliminación de los regimenes preferenciales en el terreno del comercio agrícola, fundamentalmente para el caso del azúcar y las bananas.

Por otra parte, los actores caribeños también tienen un alto interés en las negociaciones comerciales globales en el terreno de los servicios porque la estructura de las exportaciones de la región ha estado cambiando muy rápidamente a favor de los servicios (en especial el turismo) y estos se perciben como un componente esencial de los procesos de desarrollo de la región.

Es de prever que el Caribe continúe insistiendo en rectificar el déficit de desarrollo que han caracterizado las negociaciones comerciales globales en el seno de la Organización Mundial de Comercio. A nivel del CARICOM, por ejemplo, se percibe que a tales efectos resulta vital apalancar las sinergias que pudieran existir entre la Economía de Mercado Único del Caribe (CSME) y sus esfuerzos comerciales extra-regionales como un mecanismo para fortalecer la posición negociadora del Caribe a nivel global.

Actores extra-regionales. Para el Caribe, sobre todo para los SIDS de la región, los actores extra-regionales de mayor importancia son sin dudas los Estados Unidos y la Unión Europea, pero también tienen significación otros actores extra-regionales como Canadá, que cuenta con una historia de colaboración con el Caribe, y el MERCOSUR, una entidad extra-regional con la que las relaciones de colaboración con el Caribe son más recientes.

Una particularidad interesante es que a nivel del Gran Caribe existen algunos países que de hecho forman parte de bloques extra- regionales, como es el caso de México (asociación con EE.UU y Canadá); Colombia (Pacto Andino); y Venezuela (MERCOSUR y hasta hace poco también miembro del Pacto Andino). Esta superposición de jurisdicciones pudiera contribuir a facilitar procesos de cooperación entre el Caribe y actores extra-regionales pero en el corto plazo también puede contribuir a la percepción de los SIDS caribeños sobre todo los agrupados en CARICOM respecto a que algunos países del Gran Caribe en realidad giran más en torno a redes extra-regionales que las propiamente regionales.

En estos momentos, los esquemas más relevantes de relaciones de cooperación del Caribe con actores extra-regionales parecen estar ubicados a nivel de dos subregiones: a) Centroamérica, mediante el Acuerdo de Libre Comercio suscrito con los EE.UU y que también incluye a la República Dominicana (CAFTA + RD); y b) el Acuerdo de Asociación Económica (EPA, por sus siglas en inglés) entre CARICOM/ República Dominicana y la Unión Europea, negociado en el marco de CARIFORUM.

Este último resulta significativo en cuanto a las perspectivas futuras del Caribe en el terreno de sus relaciones de cooperación con actores extra-regionales pues, a pesar de las dificultades encontradas durante la negociación, ha sido el resultado de un proceso de interacción con un actor extra-regional enmarcado en un proceso mayor donde la prioridad fue otorgada a la integración interna (sub-regional) mediante la Economía de Mercado Único del Caribe (CSME) y en el que el Acuerdo de Asociación Económica (EPA) debe funcionar como complemento; y de otra parte el EPA incluye dos componentes muy importantes: primero, la inclusión de un paquete de desarrollo consistente en medidas específicas que rebasan el ámbito comercial, y segundo, que incluyó negociaciones en la esfera de los servicios, un área de interés especial para el Caribe.

Dimensión Intra-Regional. Al interior de la región del Caribe se han producido numerosos y variados procesos de colaboración y de integración.

Además de los mecanismos de cooperación establecidos en áreas específicas por la Asociación de Estados del Caribe (AEC) para todo el Gran Caribe, otros esquemas vigentes o en curso de negociación son los siguientes:

  • Acuerdo de Libre Comercio CARICOM- SICA;
  • Acuerdo de Libre Comercio CARICOM- Costa Rica;
  • Acuerdo de Libre Comercio CARICOM- República Dominicana (CARICOM DR FTA, por sus siglas en inglés);
  • Acuerdo Comercial Bilateral CARICOM- Colombia;
  • Acuerdo Comercial Bilateral CARICOM- Venezuela;
  • PETROCARIBE;
  • ALBA.


Dimensión Subregional. Las dos subregiones del Gran Caribe que han avanzado más en la materialización de procesos de integración propios son el CARICOM, a través del establecimiento de la Economía de Mercado Único del Caribe (CSME); y Centroamérica mediante el Sistema de Integración de Centroamérica (SICA).

La abundancia de dimensiones en las que se producen los procesos de cooperación y de integración a nivel del Gran Caribe, así como la proliferación de los esquemas en los que esos procesos se materializan, han definido el complejo escenario en el que ha debido actuar la Asociación de Estados del Caribe (AEC). Por una parte, tal escenario crea oportunidades para el logro de los propósitos de la AEC pero, por otra parte, también de ellos se derivan muchos de los problemas que han limitado el avance de la AECE y determinan una buena parte de los obstáculos que debe enfrentar hoy la Asociación.


NOTAS:
  1. ® The Caribbean Regional Negotiating Machinery (RNM) (2007). The EPA Negotiations at a Critical Stage. November 6, 2007. http://www.crnm.org/.

  2. ® The Caribbean Regional Negotiating Machinery (RNM) (2007). Caribbean Trade Policy. The State of Play. http://www.crnm.org/.


La AEC frente a los problemas y retos del Gran Caribe: Hacia una nueva visión
La agenda de trabajo y la propia dinámica institucional de la Asociación de Estados del Caribe ha reflejado, desde su fundación en 1994, las modificaciones experimentadas por la realidad global, regional, sub- regional y nacional. La Asociación ha tratado de reposicionarse frente a diversas coyunturas y cambios de tendencias durante todos estos años. En ciertas áreas puntuales de la cooperación la AEC ha logrado éxitos relativos pero desde una perspectiva general, aunque la Asociación ha logrado sobrevivir como entidad, ha estrechado contactos y aunado voluntades políticas, no ha logrado sin embargo, afianzarse como una institución prominente en el plano de la interlocución política asociada a la promoción del desarrollo sostenible, la integración regional y el manejo de las vulnerabilidades económicas, sociales y ambientales del Gran Caribe.

La trayectoria institucional de la AEC revela, de una parte, las complejidades inherentes al propósito de integrar una región tan diversa en el contexto de procesos de desarrollo que desde situaciones de alta vulnerabilidad debe negociar con poderosos actores internacionales y bregar con los retos que impone la globalización. Por otra parte, una de las lecciones principales de esa trayectoria es que la AEC ha contribuido, a pesar de sus limitaciones, a sentar las bases necesarias si bien todavía insuficientes para intentar avanzar hacia la construcción de una institución regional que pudiera aportar, a los efectos del desarrollo del Gran Caribe, el tipo de plataforma para un diálogo político estructurado que no es capaz de proporcionar actualmente ninguna de las otras instituciones de alcance regional y subregional existentes.

Una evaluación retrospectiva permite apreciar que la gestión de la AEC ha sido tradicionalmente endeble en lo relativo a dos de sus tres principales objetivos originales: la integración regional y la optimización de la capacidad de negociación regional frente a otros actores. En cambio, los principales resultados acumulados por la AEC se concentran en el tercer objetivo inicial la cooperación, particularmente en las áreas de comercio regional, transporte, turismo sustentable y desastres naturales.

Este hecho podría ser interpretado como el resultado de una acción deliberada de la Asociación, aprobada formalmente en la Cumbre de Isla Margarita (diciembre de 2001) pero gestada desde hacía algún tiempo anterior, que consistió precisamente en tratar de apalancar la gestión de la AEC tomando como punto de apoyo el área donde parecía concentrarse sus fortalezas: la cooperación. Así, la condensación de la agenda de trabajo en torno a la cooperación funcional y el relativo abandono de sus otros objetivos iniciales parecería haber sido el costo quizás inevitable de haber garantizado la supervivencia de la Asociación en un contexto en el que se había debilitado significativamente la idea original de una AEC como mecanismo integrador del Gran Caribe y una Secretaría General de la misma con capacidad de convocar voluntades y compromisos políticos[9].

La transición de la AEC hacia un esquema institucional que priorizó la cooperación funcional y la resultante promoción del Gran Caribe como una Zona de Cooperación, se materializó en resultados concretos. Entre los más significativos estuvieron [10]:

  • Firma de la Convención de una Zona de Turismo Sustentable del Caribe (ZTSC), la primera zona de turismo sustentable en el mundo;
  • Impulso para la firma del Acuerdo de Transporte Aéreo entre los Estados Miembros y Miembros Asociados de la AEC;
  • Trabajos para asegurar el reconocimiento del Mar Caribe como un área especial en el contexto del desarrollo sostenible por parte de la Asamblea General de las Naciones Unidas;
  • Acuerdo Marco de Promoción y Protección Recíproca de las Inversiones entre los Miembros de la AEC;
  • Actividades en pos del mejoramiento y la expansión de los actuales mecanismos de promoción de las exportaciones.
  • Institucionalización del Foro Empresarial del Gran Caribe;
  • Acuerdo sobre Cooperación Recíproca entre las Organizaciones para la Promoción del Comercio y la Inversión de la AEC;
  • Apoyo a las acciones realizadas para el establecimiento de un Mercado Virtual y un Sistema Integrado de Información entre los países del Gran Caribe;
  • Acciones para lograr la concreción de un trato especial y diferenciado que propicie y facilite la participación de las economías pequeñas en la economía global;
  • Diálogo regional para el establecimiento de una definición común del ron;
  • Base de datos marítimo portuaria del Gran Caribe;
  • Impulso a la ratificación del Acuerdo para la respuesta a desastres naturales;
  • Actualización de los Códigos de Construcción del Gran Caribe en materia de Vientos y Terremotos.


En los momentos en que se acercaba la conmemoración del décimo aniversario de la AEC, y como parte del balance que debería presentarse en la IV Cumbre de Jefes de Estado y/o Gobierno, a efectuarse en la Ciudad de Panamá el 28 de julio de 2005, la Asociación propició una reflexión colectiva entre los Estados Miembros que tuvo un carácter dual. De una parte, la identificación de los aspectos centrales que debían incluirse en el balance de trabajo del decenio transcurrido; y de la otra, un ejercicio de proyección conceptual al que se le denominó la Nueva Visión de la AEC.

La AEC concluyó que el balance de los diez primeros años es positivo y que a pesar de las insatisfacciones existentes, la AEC había permitido adquirir una gran experiencia de trabajo conjunto y sentado las bases para abrir una nueva etapa en el desarrollo de la cooperación, al tiempo que había hecho prevalecer la voluntad política de mantener este espacio unitario como un instrumento para la cooperación[11]. Se señalaron como principales insuficiencias del trabajo de la Asociación y, que por tanto, como representaban los principales retos a resolver, los siguientes aspectos[12]:

  • Pérdida de interés de parte de los máximos representantes de muchos de los Miembros;
  • La AEC ha priorizado la función técnica en sentido estricto, disminuyendo el énfasis político de la Asociación;
  • Poca atención concedida al mandato sobre la adopción de posiciones comunes entre los Estados, Países y Territorios del Caribe; lo cual indudablemente requeriría fortalecer considerablemente los mecanismos de concertación existentes;
  • No utilización de la AEC por parte de los Miembros como una herramienta de diplomacia comercial en una serie de circunstancias vitales para sus intereses como lo fue, por ejemplo, el enfrentamiento encabezado en 1996 por EE.UU. al régimen de la UE de importación del banano a favor de los productores del ACP y el período subsiguiente de distanciamiento entre algunos Miembros de la AEC;
  • El desarrollo político de la Asociación y el fomento de la cooperación funcional estuvieron restringidos por limitaciones estructurales y administrativas;
  • Concentración excesiva en acciones enmarcadas en proyectos puntuales,
  • Las limitaciones de la Asociación para implementar una estrategia factible de movilización de recursos y obtener suficientes recursos extra presupuestarios durante los últimos 10 años, particularmente desde la Cumbre de Margarita, fue quizás una de las mayores limitantes para alcanzar resultados de gran impacto lo cual a su vez, ha afectado negativamente la evolución política de la imagen de la Asociación, llevando a un círculo vicioso al momento de atraer nuevos recursos.


En síntesis, el balance realizado concluyó afirmando que El principal reto que enfrenta la AEC es hacer del espacio de la Asociación, dentro de un lapso realista, un marco factible para llevar adelante el proceso de cooperación y desarrollar una agenda política proactiva, para mantener y aumentar la imagen de la Asociación como un jugador clave en el ámbito regional y extra-regional[13].

En consecuencia, la AEC consideró que a diez años de su fundación, la Asociación está en un momento de importantes reconsideraciones y que para lograr que los gobiernos vuelvan a reencontrarse en la Asociación resultaba imprescindible adoptar una nueva visión que debería proporcionarle a la AEC, de manera clara y eficaz, la meta global de los próximos diez años de trabajo.


NOTAS:
  1. ® Serbin, Andrés (2007). La Asociación de Estados del Caribe: los límites políticos de las instituciones intergubernamentales. En Richard F. Doner (compilador), Innovación y construcción institucional: Latinoamérica y el Este de Asia. Icaria Editorial, Barcelona, p. 45.

  2. ® Asociación de Estados del Caribe. Declaración de Panamá, Op. Cit
  3. ® Asociación de Estados del Caribe (2005). Palabras del Secretario General de la Asociación de Estados del Caribe, Rubén Silié Valdéz. IV Cumbre de Jefes de Estado y/o Gobierno. Ciudad de Panamá, Panamá, 28 de julio de 2005.

  4. ® Asociación de Estados del Caribe (2004). Documento Marco. Hacia una nueva visión de la Asociación de Estados del Caribe. ACS/2004/CM.X/INF.011. Reunión Preparatoria y Décima Reunión Ordinaria del Consejo de Ministros. Puerto España, Trinidad y Tobago, 14 y 15 de diciembre de 2004.

  5. ® Ibídem.


La nueva visión de la AEC
El Documento Marco relativo a la Nueva Visión, preparado por la Asociación de Estados del Caribe (AEC) en Diciembre de 2004 definió que: La orientación de la Asociación debe partir del manejo de sus metas y prioridades enmarcada en una visión global que le permita establecer una gran meta que abarque toda la problemática del desarrollo social y económico [14].

Se partía por lo tanto de la premisa de que tal reorientación del trabajo de la AEC posibilitaría asegurar un contenido político que fuese atractivo para los Jefes de Estado y/o de Gobierno y de los Ministros de los Miembros y que por tanto permitiese relanzar la AEC como un importante foro de discusión, coordinación y cooperación a nivel del Gran Caribe.

La Nueva Visión considera explícitamente que aunque la AEC no es por definición un organismo de integración, la labor de la Asociación debe de ser vista como parte del esfuerzo de integración regional, a través de la generación de espacios sociales y políticos de cooperación y concertación entre los Miembros frente a temas específicos[15].

Los principales componentes de la Nueva Visión fueron identificados de la siguiente manera[16]:

  • Necesidad de ampliar los nuevos mandatos de consenso, bajo una visión nueva de conjunto y mecanismos innovadores para ampliar los espacios que han logrado abrirse en los primeros 10 años de existencia de la Asociación;

  • Proporcionar a la AEC un rol más relevante como un organismo que permite un espacio político de discusión y concertación para incorporarse de una manera más significativa en los procesos de negociaciones comerciales en los que la región del Gran Caribe puede conjuntamente tener un peso específico importante. Esto no significa que se desvirtúen los espacios que cada país maneja en su ámbito comercial externo y particularmente en las negociaciones comerciales internacionales;

  • Lograr que, en el tema de pequeñas economías y del Trato Especial y Diferenciado (TED), la AEC ocupe un espacio más relevante para aprovechar sus potencialidades en beneficio de sus Miembros. La dinámica en el mundo económico y comercial hace necesaria una participación más directa de la Asociación en los foros de negociaciones comerciales más importantes para la región, contribuyendo a la búsqueda de enfoques comunes, esfuerzos concertados y cooperación funcional;

  • Emprender una movilización de recursos, desarrollo de programas e implementación de proyectos dirigidos a ofrecer una plataforma que facilite la consulta y la cooperación, y que garantice el logro de resultados concretos que tengan un impacto positivo en el proceso de desarrollo de la región;

  • Intensificar el énfasis en la movilización de recursos, la formulación de programas y la implementación de proyectos, con el propósito de asegurar el logro de resultados concretos que conlleven al espacio económico ampliado concebido en el Convenio Constitutivo. En ese sentido, se manifiesta la necesidad de adoptar e implementar una estrategia viable de movilización de recursos, con objetivos bien definidos y parámetros para medir su implementación y los resultados alcanzados;

  • Enfocar el trabajo hacia la realización de grandes objetivos, lo cual recomienda un reenfoque en los esfuerzos adelantados hacia la movilización de recursos. En otras palabras, la estrategia de captación de la atención y fondos provenientes de la comunidad internacional debe estar dirigida al financiamiento de programas de la AEC y no de proyectos puntuales, siendo estos últimos sólo componentes de los primeros; lo cual exige cambiar la estrategia de captación de recursos;

  • Trabajar para que la estructura organizacional deberá adaptarse a la nueva visión de la AEC. En este aspecto se podría considerar la elaboración de un plan estratégico de desarrollo institucional para la AEC;

  • Incorporar de manera estructurada en el Programa de Trabajo de la Asociación y en las actividades pertinentes de los Comités Especiales a los Actores Sociales de la AEC que son significativamente representativas de amplios intereses de los países de la región, reconocidas y aceptadas como tales por el Consejo de Ministros;

  • Lograr que la AEC se considere y funcione como un organismo transversal de cooperación que defina la voluntad política en los temas de su competencia, a través de los mandatos y recomendaciones emanadas de las Cumbres y del Consejo de Ministros. Se debe establecer firmemente el rol de la AEC junto con los demás organismos regionales en la consecución de recursos financieros y técnicos, generando una firme visión de asociación junto a esos otros organismos, actuando unidos en la movilización de recursos para el desarrollo.



NOTAS:
  1. ® Ibídem.

  2. ® Ibídem.

  3. ® Ibídem.


Conclusiones y propuestas
La región del Gran Caribe se encuentra en una encrucijada respecto al derrotero que debería seguir en los próximos diez años para poder avanzar en el proceso de su desarrollo. Esto deberá producirse en un contexto de reestructuración global que podría crear oportunidades pero que también podría tener efectos devastadores sobre las economías y sociedades de la región.

Se trata de complejas trayectorias que no podrán ser garantizadas únicamente por los mecanismos de mercado ni que serán gentilmente facilitadas por los actores extra-regionales. El Gran Caribe necesita iniciativas propias de liderazgo fuerte para afrontar estos retos.

Es decir, que el diálogo político más estructurado se presenta hoy como una necesidad imperiosa para el desarrollo sostenible de los países del Gran Caribe. Existe conciencia al respecto, pero la intensidad y el alcance de ésta no es homogénea. Algunas sub- regiones particularmente el CARICOM han logrado avanzar relativamente rápido en ese necesario diálogo, pero el hecho cierto es que a pesar de ese y de otros foros e iniciativas, la región del Gran Caribe no cuenta, en su conjunto, con una plataforma permanente de diálogo político de alto nivel que sea efectivo y relevante.

La AEC surgió hace más de doce años para cumplir esa función pero todavía dista mucho de poder cumplirla. Sin embargo, el propio hecho de que no exista ninguna otra entidad de alcance regional tan vasto, unido a las limitaciones (objetivas y auto-impuestas) de otras instituciones de la región para cumplir ese papel, mantienen vigente la necesidad y la posibilidad de que la AEC trate de convertirse en la plataforma de diálogo político estructurado más amplio de la región del Gran Caribe.

La Nueva Visión de la AEC (articulada en 2004- 2005) ha tratado de proporcionar los fundamentos para ese escalamiento institucional que debe ejecutar la AEC.

Sin embargo, todavía a finales de 2007 la materialización de esa Nueva Visión no se había producido.

Queda claro que si la AEC aspira a convertirse en un foro político abarcador y relevante deberá al menos cumplir cuatro requisitos:

  1. Adopción de una visión común del futuro de sus Miembros, la que deberá apoyarse en una serie de valores compartidos y de intereses coincidentes. Dadas las diferencias culturales, políticas, sociales e ideológicas existentes en la región, lo primero que se requiere, por tanto, es una acotación precisa del alcance de la visión común. En ese sentido, resulta totalmente pertinente el concepto plasmado en la Nueva Visión acerca de que se trataría de una visión global que le permita establecer una gran meta que abarque toda la problemática del desarrollo social y económico. En síntesis, la AEC debería convertirse en un foro de diálogo político al más alto nivel que estuviese especializado en la concertación y cooperación para el desarrollo sostenible del Gran Caribe.

  2. La cooperación política y no la funcional debería ocupar la mayor parte del tiempo y de los recursos de la Asociación y esto debería manifestarse en nuevas modalidades organizativas y prácticas de funcionamiento de la AEC.

  3. El alcance temático declarado (de principios) de la AEC debería ser amplio, pues muchos son los temas a considerar en materia de desarrollo sostenible. Sin embargo, resulta imprescindible identificar inicialmente una agenda temática de discusión y de cooperación política relativamente limitada para poder lograr el enfoque que se requiere para relanzar la AEC. La identificación de temas debería arrancar de la consideración de aquellos temas en los que la AEC se encuentra mejor posicionada que cualquier otra entidad regional para proveer liderazgo político. En ese sentido el tema del desarrollo sostenible y social del Gran Caribe parece ofrecer ventajas comparativas a la AEC, pues existen procesos relativos a la sostenibilidad del desarrollo de los países individuales que tienen fuertes determinaciones a nivel de procesos de alcance regional, al tiempo que existe un gran potencial dentro del Gran Caribe para cooperar en materia de desarrollo social, de manera efectiva y sin tener que acudir a los recursos de actores extra-regionales.

    Dentro de este tema general, podrían identificarse algunos sub-temas relativamente poco polémicos y con un alto potencial de voluntad política para cooperar:
    • Aprendizaje mutuo respecto a negociaciones de actores regionales con entidades extra-regionales;
    • Tratamiento especial y diferenciado para los SIDS;
    • Movilización de ayuda financiera;
    • Desarrollo social;
    • Migración,
    • Prevención y mitigación de desastres;
    • Gestión del medio ambiente;
    • Enfoque integrado de la ordenación de la zona del Mar Caribe;
    • Vulnerabilidades (ambientales, sociales y económicas);
    • Cooperación con Haití.


  4. Capacidad de movilizar el apoyo político para acciones concretas que proporcionen a diferentes niveles y bajo diversas modalidades un módulo para el desarrollo (development package) basado en las posibles complementariedades y sinergias que solamente pueden ser alcanzadas a partir de la diversidad que existe en los marcos de la entidad de cooperación política mas amplia de la región (p. ej. respecto al tema energético; o la colaboración en materia de salud y educación).


La transformación de la AEC en una institución especializada en el diálogo político para el desarrollo a nivel del Gran Caribe debe materializarse como un proceso llevadero, que permita realizar sin asperezas la transición institucional desde el punto de partida actual hacia el nuevo perfil que se propone. Además, resulta conveniente que la adopción del nuevo perfil mantenga una congruencia general con las bases aceptadas históricamente, que dieron origen a la Asociación.

Las funciones operativas de la AEC deberían ejecutarse en dos grandes planos: a) intercambio de información, experiencias y de procesos de aprendizaje mutuo (p. ej. bajo una modalidad de clearing house); y b) coordinación y cooperación política en el ámbito de los temas que sean seleccionados, tanto mediante mecanismos permanentes de consulta como a través de reuniones periódicas de alto nivel.

Todos estos aspectos son particularmente relevantes para diseñar y aplicar el inevitable proceso de re-funcionalización y reorganización de la estructura de la Asociación, sobre todo porque como se ha expresado anteriormente, la AEC debería priorizar la cooperación política y no la funcional, y como se conoce es esta última la que hasta el presente ha definido la estructura organizativa básica de la Asociación.

Una posible reorganización pudiera adoptar tres Comités Especiales y tres Directorados correspondientes, sobre los siguientes temas:

  • Diálogo y coordinación política para el Desarrollo Sostenible del Gran Caribe
  • Cooperación para el Desarrollo social
  • Gestión de Vulnerabilidades.


En resumen, el proceso de escalamiento institucional que requiere la Asociación de Estados del Caribe es complejo y difícilmente pueda completarse en un plazo breve. Sin embargo, es una transformación necesaria y factible. Al igual que en los momentos de la fundación inicial de la Asociación, hace ya más de una década, lo primero que se requiere es de una voluntad política de sus Miembros, fundamentada en la noción de que la AEC constituye el punto de partida más adecuado para construir la plataforma permanente de diálogo político de alto nivel para la coordinación del desarrollo, del que todavía se carece a nivel del Gran Caribe.


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