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La participación ciudadana en la Agenda 21
Autores corporativos:
Observatorio Internacional de Ciudadanía y Medio Ambiente Sostenible (autoría; canal)

Autores personales:
Arnanz Monreal, Luis (Autor/a)
Belmonte, Roberto (Autor/a)
García, Néstor (Autor/a)
Garrido, Francisco Javier (Autor/a)
Heras Manso, Pedro (Autor/a)

   Descripción    Clasificación    Documento   
 Índice:
     ¿Qué? (La Agenda 21, un compromiso participativo con el desarrollo sostenible)
     ¿Por qué? (La importancia de la participación en la Agenda 21)
     ¿Cómo? (El proceso de la participación ciudadana)
     ¿Quiénes? (Los actores de la participación)
     ¿Y? (Conclusiones finales)
¿Qué? (La Agenda 21, un compromiso participativo con el desarrollo sostenible)
La Agenda 21 surge en la Cumbre de la Tierra, celebrada en Río de Janeiro en 1992, y supone una estrategia promovida por las Naciones Unidas de cara al desarrollo sostenible en el planeta. La lógica que guía este instrumento tiene que ver con el fomento de la sostenibilidad global a partir de la actuación local (en los municipios, las regiones, las comunidades...). Son ya muchas las experiencias de Agenda 21 que se han puesto en marcha, impulsadas en la mayoría de los casos por las autoridades locales. Según un estudio del ICLEI, de 2001, se contabilizan 6.416 prácticas en todo el mundo, distribuidas en 113 países. Europa es el continente que más aglutina (5.292), y España ocupa el cuarto lugar en el ránking mundial, con 359, por detrás de Alemania, Italia y Reino Unido.

Este instrumento de gestión y planificación para la sostenibilidad comprende dos fases fundamentales: la elaboración de un diagnóstico o evaluación ambiental y la construcción de un Plan de Acción que dé respuesta al diagnóstico. No es éste el lugar ni el objetivo de este artículo hacer una valoración crítica del desarrollo y los resultados alanzados por los distintos procesos de Agenda 21 iniciados, en relación con sus postulados teóricos y los retos que se plantean. En este sentido, habría mucho que decir al respecto y una reflexión de este tipo requeriría un artículo en sí. En el contexto que orienta este texto, la participación ciudadana en los procesos de Agenda 21 como herramienta enfocada al desarrollo sostenible local y la protección ambiental, es importante hacer referencia a otro elemento indispensable en cualquier práctica de tales características: el Foro de Medio Ambiente. Su constitución a partir de la puesta en marcha de la Agenda 21, como órgano formal de participación, permite llevar a cabo un seguimiento, reorientación y evaluación de su desarrollo.


¿Por qué? (La importancia de la participación en la Agenda 21)
El concepto de participación es ambiguo, impreciso, un eslogan o un propósito indefinido. A veces se denomina participación a cualquier consulta. Otras veces, el discurso de la participación puede servir para evitar la participación real de la población y enmascarar la toma de decisiones políticas y técnicas. A efectos de la Agenda 21, y en el marco práctico-operativo que orienta este artículo, lo más importante es plantear los contenidos o dimensiones fundamentalmente prácticas de la participación aplicada, desde un marco metodológico científico denominado Investigación Acción Participativa (IAP), a la implementación de la Agenda 21 en sus dos fases principales: la elaboración del Diagnóstico y la construcción de un Plan de Acción.

Esta exposición se sustenta en la reflexión que venimos haciendo en el Observatorio Internacional de Ciudadanía y Medio Ambiente Sostenible (CIMAS), del Instituto Universitario IEPALA-Rafael Burgaleta, de la Universidad Complutense de Madrid, y en el trabajo práctico que desarrollamos para diferentes municipios de la Comunidad de Madrid, tanto en la implementación de la Agenda 21, como en otros proyectos de desarrollo local.
Desde el CIMAS otorgamos una importancia central a la participación ciudadana en todos los procesos de investigación que llevamos a cabo, por esta razón nos inspiramos en la Investigación Acción Participativa (IAP) como metodología de trabajo. La IAP ofrece una serie de técnicas sociológicas de corte cualitativo y participativo que, combinadas con las técnicas cuantitativas, permiten abordar actuaciones integrales e integradoras para el desarrollo local. Además, con esta filosofía, el objeto de estudio se convierte en sujeto del mismo, en la medida que se propicia la reflexión, implicación y acción de la ciudadanía.

En el caso de la Agenda 21, la participación no sólo resulta un elemento indispensable porque así lo promulguen todos los manuales o las recomendaciones de las distintas cumbres y foros donde se debaten cuestiones de sostenibilidad y Agenda 21. Consideramos que es la manera más eficaz de afrontar el desarrollo sostenible y su vinculación con el desarrollo local. La implicación de todos los actores locales en el proceso permite establecer una radiografía global ante los problemas ambientales, la manera de afrontarlos, las posibles soluciones, los agentes encargados de llevarlas a cabo, etc. Cada sector de la población, cada grupo social, cada colectivo, tiene una visión propia y particular de la realidad. Ese contraste de opiniones enriquece la información obtenida, la profundiza y nos ofrece la posibilidad de llegar a puntos a los que, quizás, no habríamos llegado exclusivamente con un trabajo técnico u objetivo. En el caso de la Agenda 21, es necesario abrir a la percepción de la ciudadanía en su conjunto, integrada por diferentes sectores sociales (vecinos, técnicos, políticos, empresarios, AMPA´s, asociaciones...), la identificación de los problemas, necesidades y demandas ambientales que constituyen el Diagnóstico, y la elaboración de propuestas, líneas de acción, indicadores o actores responsables, que articulan el Plan de Acción. Además, a través de la participación se puede fomentar la autorresponsabilidad, la corresponsabilidad en el objetivo del desarrollo sostenible.


¿Cómo? (El proceso de la participación ciudadana)
La participación debe entenderse como un procedimiento continuo y flexible, no como una acción aislada y puntual con un final determinado. La Agenda 21, como proceso continuo que precisa de la participación ciudadana para su puesta en marcha, y según la metodología que aplicamos desde el CIMAS (basada en la IAP, como ya se ha indicado), requiere en un primer momento de un desembarco en la realidad local en la que nos movemos. Esto supone un conocimiento de esa realidad en sus más variados aspectos, que se obtiene a partir de la utilización de diferentes técnicas de investigación, y que permite contextualizar el terreno, la población, sus condiciones sociales, económicas, culturales, ambientales... También resulta muy útil, sobre todo de cara al fomento de la participación, que es el tema que nos ocupa, un conocimiento de las distintas redes sociales establecidas en el territorio. Nos referimos al tejido asociativo, a los grupos informales, al nivel institucional, a la base social o ciudadanía en general..., y las relaciones que mantienen entre sí. En este acercamiento, el mayor riesgo reside en quedarse atrapado en una sola red, normalmente la más institucionalizada y próxima al poder local. Resulta más fácil y accesible el contacto, en un primer momento, con aquellas asociaciones, grupos y organizaciones cercanas al Ayuntamiento, que colaboran, que organizan actividades, en definitiva, que tienen cierto dinamismo. Sin embargo, no podemos dejar de lado a otros actores que permanecen más en la sombra, que no suelen participar de la actividad institucional, pero cuyo discurso, cuyas propuestas, demandas, intereses..., deben ser tenidos en cuenta en la Agenda 21 y pueden enriquecer su implementación.

Para el fomento de la participación, un elemento clave es la información. Sin información es difícil participar. Es conveniente hacer un esfuerzo en la difusión de la Agenda 21 para, a partir del conocimiento, pedir la participación. Una labor pedagógica acerca de los contenidos, resultados y beneficios de la Agenda 21 también es una condición para la implicación de la ciudadanía. Existen multitud de técnicas y procedimientos para la difusión, la publicitación y la información (octavillas, carteles, concursos, exposiciones, anuncios, boletines...), dependiendo su uso de los objetivos, los mensajes y el público destinatario en cada momento.

Dentro del esquema de la Agenda 21, centrado en una primera etapa en la realización de un Diagnóstico de la situación ambiental y en una segunda etapa en la elaboración del Plan de Acción, desde el Observatorio CIMAS fomentamos la participación e implicación de los diferentes actores sociales desde el principio. En la realización del diagnóstico, la auditoría técnica pertinente es completada por un autodiagnóstico social respecto al Medio Ambiente, el desarrollo sostenible y la calidad de vida en el municipio. Esto consiste en conocer la percepción ciudadana ante estos temas, las demandas de la ciudadanía, los problemas que consideran fundamentales, los aspectos positivos y potencialidades a explotar... El autodiagnóstico o la percepción ciudadana se pone en contraste y complementa los datos técnicos y objetivos, ofreciendo una visión global de la situación ambiental del territorio en un sentido amplio e integrador (zonas verdes, medio ambiente urbano, medio natural, contaminación...).

También constituimos un Grupo de Trabajo con ciudadanos interesados que colabora con el Equipo de Investigación, proporcionando información contextual muy oportuna, debatiendo los resultados, haciendo propuestas, sugerencias... Se trata de un conjunto de ciudadanos preocupados por el desarrollo de su municipio y por el Medio de Ambiente, y que prestan su disponibilidad de forma voluntaria para convertirse en sujetos del proceso de implementación de la Agenda 21, en función del grado de implicación que cada cual quiera asumir. Resulta de gran utilidad la presencia de este grupo que, en la experiencia adquirida desde el CIMAS, se convierte en un apoyo muy enriquecedor para el Equipo de Investigación.

Una vez concluido el Diagnóstico, se inicia un proceso de devolución de la información recogida. Entendemos que el feedback favorece la reflexión, la ampliación de la información y la profundización de las conclusiones. La participación nunca tiene por qué acabar, dado que en cualquier momento pueden surgir aportaciones nuevas, siempre y cuando se favorezca la reflexión colectiva. ¿Cómo una sociedad o comunidad puede reflexionar sobre sí misma o autorreflexionar? Esto es sólo posible cuando existe tal devolución de la información producida, es decir, cuando se produce una devolución de la reflexión que origina a su vez una nueva reflexión. Desde el CIMAS nos comprometemos bastante con esta tarea, no sólo por el compromiso ético de devolver y compartir la información con todas aquellas personas y colectivos que se han prestado a colaborar, sino también por los enormes beneficios que consideramos que aporta al proceso de implementación de la Agenda 21. Hemos observado que las opiniones resultan más interesantes y más críticas en la medida en que han sido recogidas y posteriormente devueltas varias veces de forma sucesiva. De esta manera, se puede decir que el resultado final del proceso de implementación de la Agenda 21 es el producto de reflexiones-devoluciones-reflexiones llevadas a cabo con anterioridad.

Después de toda esta labor, es el momento de empezar a construir el Plan de Acción, recogiendo las propuestas que lo van a integrar, definiendo las líneas de acción, los actores responsables, indicadores, priorizando actividades... Esta elaboración también se desarrolla de manera participativa, contando con opinión y los puntos de vista de todos los actores locales, en un intento de consensuar el Plan. A través de la aplicación de distintas técnicas sociológicas de corte cuantitativo y cualitativo, así como otras de carácter participativo y dinámicas grupales, se realiza una planificación que dé respuesta a las demandas, necesidades y problemas detectados en el Diagnóstico. La implicación de la ciudadanía, el apoyo del Grupo de Trabajo y el minucioso análisis de la realidad local llevado a cabo con anterioridad, permiten diseñar un Plan de Acción perfectamente ajustado al terreno, caracterizado por su viabilidad y concreción, y con unas propuestas imaginativas, reflexivas y coherentes aportadas por los actores locales.


¿Quiénes? (Los actores de la participación)
Se puede conocer, o cuanto menos intuir, que promover la participación ciudadana en el desarrollo de un municipio, un territorio o una comunidad, es una tarea ardua y muchas veces complicada, con resultados desiguales. No se trata aquí de hacer un análisis acerca de las condiciones, los requerimientos, los resultados o las frustraciones de la participación ciudadana. Sin embargo, las dificultades que entrañan el movilizar a la gente, concienciar de la importancia de la implicación en los asuntos públicos y en la toma de decisiones (siempre y cuando se propicien las condiciones para ello, como es evidente), no debe hacernos caer en la resignación. Desde el CIMAS somos conscientes de las dificultades y, por ello, actuamos en consecuencia. En el caso de la Agenda 21, que es el que estamos exponiendo, ya hemos mencionado que la información, la difusión y la sensibilización son requisitos necesarios para que se dé una participación plena y constante. Otro requerimiento tiene que ver con la necesidad de hacer ver a la ciudadanía que de su participación y esfuerzo se van a obtener unos frutos y unos resultados que benefician al conjunto de la comunidad local. Si no se aprecian los resultados, es difícil que se vuelvan a invertir esfuerzos, energías, tiempo y dedicación para participar.

Llegados a este punto, cabe preguntarse quiénes participan. Preguntarse por quiénes deben participar es casi una obviedad: deberían participar todos los sectores sociales, sumando consensos y reflexiones. En la Agenda 21 es importante contar con el tejido social organizado (asociaciones de vecinos, culturales, de mujeres, juveniles, de ocio y tiempo libre, clubes deportivos, peñas festivas, grupos ecologistas...), que pueden tener un discurso relativamente elaborado o pensado respecto a temas de interés para el municipio. Del mismo modo, el sector económico también debe dejar oír su voz de manera especial (empresarios, industriales, comerciantes, sindicatos...), ya que su actividad suele tener notables repercusiones en el Medio Ambiente, la calidad de vida y el desarrollo sostenible del municipio. Otro ámbito que debe integrarse en el proceso de participación de la Agenda 21 es el educativo (profesores, AMPA`s, alumnos...), jugando un desatacado papel en la sensibilización y concienciación ambiental. Otros agentes sociales que pudieran existir, dependiendo del municipio, también han de aportar sus puntos de vista y su visión de los problemas y las soluciones, como grupos de agricultores o cazadores, si fuera el caso, cuyo conocimiento sobre el entorno natural o espacios protegidos resulta muy valioso. Y, por supuesto, debe participar lo que denominamos base social, es decir; la ciudadanía, el vecino individual que quizás no pertenece a ningún grupo organizado o no posee especiales conocimientos sobre una determinada materia, pero que vive en el municipio, experimenta los problemas cotidianos y sus aportaciones permiten conocer la percepción generalizada ante la situación ambiental y el desarrollo local.

Además de todos los actores locales citados, existe otro cuyo papel es central y determinante para el buen desarrollo de la Agenda 21 en varios sentidos. Se trata de la Administración local, del nivel institucional. Por un lado, están los técnicos, que cuentan con conocimientos y capacidad para determinar la viabilidad de las propuestas, la adecuación a las posibilidades, la certeza de las percepciones, etc. Por otro, están los políticos, que poseen influencia, capacidad de gestión y de toma de decisiones y recursos para determinar el alcance, el compromiso y la ejecución de la Agenda 21. En muchas ocasiones, dependemos de la voluntad política tanto a la hora de iniciar cualquier tipo de planificación o proyecto de desarrollo local (como puede ser la Agenda 21), como a la hora de poner en práctica lo planificado, darle continuidad, etc. Por esta razón, su influencia es decisiva en distintos aspectos, y debe convertirse en actor central del proceso de Agenda 21, junto con la ciudadanía, como motor, impulsor y gestor.

Sin embargo, una cuestión es quiénes deben participar y otra quiénes lo hacen de facto. Las motivaciones y la implicación variará en cada caso, en función del tema, del territorio, de las condiciones o de las exigencias. Habrá determinadas organizaciones o asociaciones que se sientan más identificadas con una temática en particular y decidan integrarse en el proceso de investigación más que otras. Los mismo ocurrirá con la base social. En el caso de la Agenda 21, por ejemplo, las asociaciones de carácter ecologista tienden a colaborar de manera asidua. Las asociaciones vecinales, con otros intereses, también pueden ser habituales en las actividades propuestas. Más difícil puede resultar implicar al sector empresarial o educativo, pero hay que hacerles ver que en su cometido hay una gran responsabilidad medioambiental que deben asumir y que su presencia en el proceso es inevitable. También puede resultar costoso convencer a aquellos grupos más alejados de los círculos institucionales, o incluso contrapuestos al Ayuntamiento, y los ajenos a cualquier actuación que se conciba en el municipio, pero el carácter integrador y plural que tratamos de darle a la Agenda 21 desde el CIMAS nos obliga a redoblar esfuerzos para acercar al proceso a los distantes, indiferentes o contrapuestos. Grupos políticos en la oposición, colectivos enfrentados al Ayuntamiento, jóvenes, mujeres, inmigrantes..., suelen ser actores marginales en la acción local, por unos u otros motivos, y cuya voz debe ser incorporada a la implementación de la Agenda 21 en beneficio de un proceso de desarrollo local sostenible colectivo.

Todos estos actores deben confluir en el Foro de Medio Ambiente, ente formal participativo donde deben verse representados los diferentes sectores (base social, tejido organizado y ámbito institucional) del municipio en un intento integrador y responsable de orientar el desarrollo sostenible del municipio de manera participada.

Pero la participación no debe acabar aquí sino que, a través de un nuevo proceso de apertura, se continuará, por medio, sobre todo, del Foro, con la tarea de tejer nuevos cauces de participación ciudadana, de canalizar la participación ya existente y de incrementar el número de personas o colectivos implicados en la Agenda 21.


¿Y? (Conclusiones finales)
Después de lo expuesto, podemos comprobar cómo la participación ciudadana en la implementación de la Agenda 21 debe ser un objetivo inicial para poder desarrollar un plan de sostenibilidad local realmente eficaz e integral. Siendo conscientes de que la participación es una de las asignaturas pendientes de la Agenda 21, nuestra propuesta pasa por su fomento, su dinamización y su articulación a partir de lo concreto, de la realidad a la que nos enfrentamos. El conocimiento de las redes locales es una condición necesaria para poder llevar a cabo una labor de implicación ciudadana en el desarrollo sostenible de un municipio o un territorio. Pero este conocimiento debe ser empleado y puesto a disposición de un proceso de apertura a todos los puntos de vista, a la integración de todos los sectores de población, no sólo de aquéllos grupos más afines al poder local, a las instituciones o al objeto de estudio (en este caso, la Agenda 21). Este es el gran reto, conseguir la complicidad y la participación de los ajenos, antagónicos o indiferentes, que, desgraciadamente y por la experiencia adquirida, pueden ser una mayoría. La aplicación de diferentes técnicas y dinámicas y el desarrollo de actividades de tipo lúdico-festivo, con un elemento de sensibilización y concienciación, son mecanismos útiles en esta tarea. Del mismo modo, el acercamiento a los centros neurálgicos donde se aglutina la acción de los distintos grupos o actores locales, la integración en su actividad cotidiana y la observación participante, permiten manejar las claves de las redes sociales y estar en condiciones de fomentar su implicación en el proceso de Agenda 21. En muchas ocasiones no podemos contar con la presencia de determinados actores o colectivos (jóvenes, mujeres, empresarios, inmigrantes, profesores...) en las acciones que organicemos, con lo que debemos ir a ellos, buscarles en sus lugares cotidianos y desde ahí integrarles en la Agenda 21.

Por último, volvemos a poner de manifiesto la necesidad de que la participación ciudadana ofrezca frutos y resultados visibles y permanentes. En caso contrario, puede ser fácil defraudar expectativas y producir desencanto y desmotivación. El feedback permite demostrar que el esfuerzo y el trabajo invertido por parte de la ciudadanía es eficaz y tenido en cuenta, y que su voz ha sido escuchada.

Esta es la apuesta que hacemos desde el Observatorio Internacional CIMAS, la apuesta por una ciudadanía activa e implicada en el desarrollo sostenible, en la mejora ambiental y en la calidad de vida, tanto a nivel local como a nivel global. Y desde el protagonismo de todos los actores sociales es posible avanzar en este camino.


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