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El regionalismo en América Latina y el Caribe en la encrucijada: Las estrategias contrastantes de la integración regional
Autores corporativos:
Coordinadora Regional de Investigaciones Económicas y Sociales (canal; responsable)

Autores personales:
Alzugaray, Carlos (Autor/a)

   Descripción    Clasificación    Documento   
 Índice:
     El regionalismo y el potencial para el conflicto
     Regionalismo latinoamericano y caribeño en los 90
     Hacia proyectos y estrategias de integración regional alternativos
     Hacia el siglo XXI: la situación actual de la regionalización y la integración
     Conclusiones
     Bibliografía
El regionalismo y el potencial para el conflicto
Aunque los conflictos violentos de carácter étnico, cultural, político y social que parecen afectar otras regiones del mundo desde el final de la bipolaridad estratégica no están presentes en América Latina y el Caribe con la misma virulencia, sería ilusorio pensar que no existen en la región las condiciones que podrían propiciar el inicio de diferentes tipos de conflictos. En una mirada rápida a la región, emergen dos principales áreas de conflicto dialécticamente vinculadas entre sí.

En primer lugar, debe tomarse en cuenta la naturaleza unipolar del sistema interestatal regional como tal. Si mundialmente se puede argumentar que la política internacional contemporánea corresponde al modelo de un "extraño híbrido, un sistema unimultipolar con un superpoder y varios poderes importantes" (Huntington. 1999:36). Este no es el caso con el sistema estatal interamericano, donde un modelo unipolar ha prevalecido en el pasado y prevalece en el presente. (Borja Tamayo. 1996: 69-94)

La hegemonía o dominación política y militar que los Estados Unidos ha ejercido sobre América Latina y el Caribe se fortaleció después de la Guerra Fría y se extendió a la esfera cultural. Aunque la región tiende a volverse más autónoma en ciertas áreas del ámbito económico, especialmente en América del Sur, y en menor medida en el Gran Caribe; no obstante, hay abundantes señales que permiten pronosticar que tanto en las naciones Estados como en los actores transnacionales no estatales, hay un creciente movimiento que cuestiona y se opone a la determinación hegemónica de Washington. El conflicto entre el unilateralisrno ascendente de los Estados Unidos y el multilateralismo transformante y creciente de América Latina y el Caribe estará presente en el futuro de la región.

Tradicionalmente, los gobiernos y los actores no gubernamentales de América Latina y el Caribe han percibido la regionalización y la integración como dos fenómenos que ayudarían a sus naciones Estados y a la región en su conjunto a superar la asimetría del poder con el "coloso del norte" juntando sus recursos y estrategias de negociación. De igual manera, Washington no ha visto con buenos ojos ningún intento por formar organizaciones regionales o por integrar sociedades regionales y subregionales en bloques que podrían reducir su dominio sobre la región. Para los Estados Unidos el ideal ha sido lo que muchos autores llaman proyectos panamericanos o neopanamericanos, donde con la presencia de sus diplomáticos y negociadores, los norteamericanos han podido suavizar las demandas de la región e imponer su agenda.

El actual entusiasmo de la región por los acuerdos alcanzados en la Cumbre de Río con la Unión Europea y la creciente agitación con la posibilidad de una intervención militar de los EE.UU en Colombia, son los síntomas más recientes de la resistencia de la región hacia el unilateralismo hegemónico de Washington.

La segunda fuente de conflicto, que no puede separarse de la primera, proviene del hecho de que la principal característica social de la región es la prevaleciente y persistente desigualdad que reina en todos los países, con excepción de Cuba. La desigualdad en los ingresos es mayor en América Latina y el Caribe que en cualquier otra parte del mundo. En su reciente informe anual, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) señaló lo siguiente:

"Cualquiera que sea el tipo de medición que se adopte, América Latina deja atrás a todas las regiones del mundo debido a su alta desigualdad. La distribución del ingreso no ha mejorado en los 90 y, según la fragmentaria evidencia que puede obtenerse para periodos anteriores, sus actuales niveles son tan altos como los que prevalecían dos décadas atrás." (Banco Interamericano de Desarrollo, 1998:16)

A estas dos principales fuentes de conflicto habría que agregar la amplia agenda de temas vinculados con la seguridad regional, tales como la producción y tráfico de estupefacientes, la corrupción, el terrorismo, medio ambiente, migración, la no-proliferación de armamento avanzado, la seguridad nuclear, la gobernabilidad y la estabilidad. Además, la región no puede olvidar la posibilidad de conflictos fronterizos como los que enfrentó a Perú y a Ecuador en 1995.

Cuando los temas de cooperación e integración regional se analizan en el contexto latinoamericano y caribeño, no debe olvidarse que la soberanía nacional ha sido un valor importante para la mayoría de los pueblos de la región. Abusados históricamente de una manera u otra por grandes poderes extraregionales, los países de América Latina y el Caribe son extremadamente sensibles a la idea de que la globalización ha limitado su soberanía y reducido su viabilidad. Para poder diseñar e implementar estrategias de integración regionales exitosas, las fuerzas políticas que las pregonan tendrán que ofrecer beneficios tangibles si quieren que sus respectivos pueblos apoyen esos proyectos, un proceso que implica aunar o ceder importantes atributos soberanos a entidades o instituciones supranacionales.

Si bien es cierto que un proyecto de integración regional o subregional debe contribuir a resolver o reducir el impacto de viejos conflictos, también es cierto que debe prever aquellos conflictos o disputas que pueden ocurrir alrededor del proceso de integración como tal. Cuatro ejemplos recientes lo demuestran: la disputa sobre el banano entre los países del CARICOM que se benefician de su inclusión en los Acuerdos de Lomé con la Unión Europea, y los productores centroamericanos; la fricción entre Venezuela y Colombia sobre la aplicación de las regulaciones de transporte de la Comunidad Andina; el conflicto entre Brasil y Argentina que ha producido una crisis dentro del MERCOSUR; la disputa entre Brasil y el resto del MERCOSUR producto de la decisión del gobierno de dar inicio a las negociaciones con la Comunidad Andina.

En el contexto internacional actual, la integración regional es un camino prolongado, difícil y tortuoso, cuya principal característica es la unión de atributos soberanos, sólo la pueden asimilar los pueblos de los países involucrados bajo la condición de que se realice con su participación activa, o por lo menos su aceptación pasiva, en cuyo caso, deben redundar en beneficios sociales concretos y tangibles que justifiquen y legitimen un paso tan significativo. Por lo tanto, cualquier estrategia de integración regional no sólo debe incrementar el poder de negociación de todos y cada uno de los miembros de cada plan de integración regional, sino también garantizar que los acuerdos alcanzados contribuyan a resolver conflictos centrales existentes o establezcan los mecanismos necesarios para su solución y para la resolución de disputas que inevitablemente surgirán durante el proceso.


Regionalismo latinoamericano y caribeño en los 90
Desde el Grupo de Río hasta la Asociación de Estados del Caribe y desde MERCOSUR hasta NAFTA, la región ha visto una explosión de nuevos acuerdos regionales y subregionales de diferentes formas y tamaños. Hay planes globales de liberalización comercial como ALADI (Asociación Latinoamericana de Integración) o pequeñas agrupaciones como el G- 3 (México, Venezuela y Colombia). Hay cuatro acuerdos subregionales que sobresalen: MERCOSUR, la Comunidad Andina, CARICOM y el Sistema de Integración Centroamericana (SICA). Algunos grupos regionales están fundamentalmente diseñados para la consulta política, como el Grupo de Río. Otros, como la Asociación de Estados del Caribe, tratan de coordinar la cooperación en todos los ámbitos, incluyendo medio ambiente y desarrollo científico-técnico. Los países de la región participan hasta en cuatro diferentes cumbres con países de otras regiones: La Cumbre de las Américas, la Cumbre Iberoamericana, la Cumbre de la Cooperación Económica de Asia y el Pacífico (APliC) y la Cumbre de Río con la Unión Europea. Por otra parte, cada plan de integración tiene su propia institucionalización la que generalmente incluye una cumbre anual. (Millet y Rojas. 1998:201-232) y (Preciado y Rosales. 1997:49-78) Sin embargo, como ha señalado el profesor Jaime Estay, de la Universidad de Puebla en México, los actuales proyectos de integración en la región tienen tres tipos de defectos que estaban presentes en los infructuosos esfuerzos del pasado: "el principal énfasis se sigue colocando en las características comerciales, en detrimento de los otros componentes de la asociación y del posible desarrollo de medidas que traerían consigo mayores niveles de complementariedad tecnológica y productiva así como un avance más positivo en otras áreas que puedan incorporarse al proceso de integración; existe una evidente falta de enfoque en los problemas que surgen de la heterogeneidad y de los diferentes niveles de desarrollo de los países participantes; los esfuerzos de integración "están muy lejos de transformarse en un valor culturalmente compartido en el corazón de cada sociedad latinoamericana". En resumen, "hasta la fecha, la integración, convencionalmente asumida por los diferentes planes, implica casi exclusivamente sus aspectos económicos, y es, a lo sumo, una integración de capital, lo que constituye un obstáculo de primer orden para el verdadero avance de la causa de la integración". (Estay. 1997:74-75)

A estas características generales se agregó un nuevo factor en la segunda parte de los 90. Desde inicios de los 90, la política norteamericana hacia la integración de América Latina y el Caribe empezó a cambiar gradualmente. En junio de 1990, el presidente George Bush propuso su "Empresa para la Iniciativa de las Américas", en la que sugirió la creación de una zona de libre comercio hemisférica desde Alaska hasta Argentina. (Pastor. 1992:97). Este compromiso político estimuló en los gobiernos de América Latina y el Caribe la idea de que podrían tener una mejor perspectiva para penetrar con sus productos el protegido mercado norteamericano. La negociación y firma del Tratado de Libre Comercio Norteamericano con Canadá y con México dio mayor vigor a la idea. Finalmente, cuando en 1994 el presidente Bill Clinton convocó a una cumbre en Miami para iniciar negociaciones con el fin de llegar a la Zona de Libre Comercio de las Américas (FTAA), la mayoría de los gobiernos aplaudieron la idea y la vieron como un paso importante hacia la integración del hemisferio occidental.

Estos eventos han llevado al regionalismo latinoamericano y caribeño por un laberinto con resultados cuestionables, como lo demostró la Cumbre de Santiago en 1998, donde el presidente de los Estados Unidos no pudo cumplir con su promesa de tener la autorización del Congreso para una "vía rápida" que le permitiera acelerar el proceso de negociación del libre comercio. El empeño de Washington y la aceptación de su agenda por parte de muchos de los gobiernos del área han erosionado los fundamentos básicos de los proyectos de integración más importantes de la región. Esto ha llevado a que muchos analistas se pregunten si América Latina y el Caribe están siguiendo un camino neopanamericano, con el TLCA como su último y más relevante objetivo, o un camino neobolivariano[1] como se materializa en esquemas como el MERCOSUR, la Comunidad Andina, el C-3, el Mercado Común Centroamericano, CARICOM, el Sistema de Integración Económica de Centroamérica y la Asociación de Estados del Caribe. (Rocha, 1997: 175-176; 73-74)

El problema fundamental con un proyecto neopanamericano, cuyo verdadero objetivo de integración puede justamente cuestionarse, es que implicaría una "regionalización vertical" en la que "economías comparativamente pequeñas se asocian con grandes potencias globales con el fin de beneficiarse de su capital, sus empresas, su tecnología y sus mercados". Es realmente un proyecto que busca la inserción en la economía mundial "conectándose" con una economía altamente globalizada como la estadounidense. Como lo demostró el caso de México: "las economías subordinadas tienen que pagar un alto costo" por esa "ventaja". Para los Estados Unidos, sin embargo, este tipo de proyecto ase- gura el acceso a un mercado importante y "desarrolla mecanismos para presionar a la Unión Europea y Japón contra futuras medidas proteccionistas". (Ramírez. 1997:130-131).

Los beneficios que América Latina y el Caribe pueden obtener de un proyecto como el TLCA son por lo menos cuestionables para tres grupos de factores. En primer lugar, es preciso tomar en cuenta que en un caso como éste son los Estados Unidos los que, en última instancia, determinan el curso del proceso de negociación, como el debate sobre la "vía rápida" lo ha demostrado con amplitud. Cabe agregar, además, que es poco probable que la administración Clinton pueda obtener la autorización necesaria del Congreso antes del fin de su mandato en el año 2001. Y aunque la obtuviera, estará fuertemente condicionada, ya que el Congreso querrá extraer tantas concesiones como sea posible y transferir los costos de la apertura del mercado a las economías de América Latina y el Caribe. Los países de la región tendrán que esperar las elecciones norteamericanas del 2000 para poder evaluar cuál será el equilibrio de poder en el Congreso y entre las ramas ejecutiva y legislativa en los Estados Unidos. Como lo saben muchos de los países que ya están negociando con los Estados Unidos, dos sectores compiten por el fortalecimiento de la posición negociadora en los procesos de liberalización del comercio, "los unilateralistas conservadores de derecha" conducidos por Jesse Helms y "los multilateralistas liberales de izquierda" al estilo de Richard Gephardt.

En segundo lugar, el modelo que probablemente servirá de base para el TLCA es el TLCN, en el que México tuvo que pagar altos costos para obtener lo que quería: un clima favorable para las inversiones directas de los EE.UU y un mayor acceso al mercado estadounidense. Una de las conclusiones que se pueden extraer del TLCN es que los países en desarrollo que se conectan con economías desarrolladas a través de los tratados de libre comercio tienen que asumir mayores obligaciones en otros ámbitos, como lo han reconocido incluso los que lo apoyan. Además, al examinar las perspectivas para el TLCA y compararlas con TLCN, debe recordarse que en el caso de México ya existían fuertes intereses políticos y de segundad norteamericanos, lo que dio a México mayor capacidad para maniobrar, no siendo éste el caso con el resto de América Latina y el Caribe. Por lo tanto, no debe sorprender a nadie "que el TLCN tenga mayores probabilidades de convertirse en una anomalía que en el precursor de futuras tendencias en una mayor integración entre el Norte y el Sur."(Haggard, 1995, 99).

En tercer lugar, el TLCN ha sido particularmente irrelevante o contraproducente cuando se mira desde la dimensión social de las sociedades latinoamericanas y caribeñas. No existen pruebas empíricas que demuestren que un área de libre comercio de por sí promoverá lo que constituye el elemento central de cualquier política nacional para el desarrollo sostenible: la erradicación de la pobreza y el incremento de la cohesión social.

En la Cumbre de Miami, los Jefes de Estado declararon solemnemente:

"Es políticamente intolerable y moralmente inaceptable que ciertos sectores de nuestras poblaciones estén marginados y no gocen plenamente de los beneficios del desarrollo. Con el fin de alcanzar un mayor grado de justicia social para todos nuestros pueblos, nos comprometemos de manera individual y colectiva a aumentar el acceso a educación y atención en salud primaria de calidad, y a erradicar la pobreza extrema y el analfabetismo. Todas las personas deberían tener acceso a los frutos de la estabilidad democrática y del crecimiento económico, sin discriminación por razones de raza, género, nacionalidad de origen o religión." (Cumbre. 1994:83).

Pero el tema de la desigualdad generada por la pobreza extrema no es sólo un asunto de principios; sino que también tiene una dimensión práctica importante y directamente vinculada con el tema del desarrollo. Como han demostrado los estudios más recientes, existe "un fuerte vínculo entre el crecimiento global y una reducción en la pobreza." (Deininger y Squire. 1996: 588). Por lo tanto, una estrategia diseñada para disminuir la pobreza es sine qua non para llevar a cabo un verdadero plan de desarrollo.

Cuatro años más tarde, en la Cumbre de Santiago de 1998, al mismo tiempo que daban inicio las negociaciones para el TLCA, los gobiernos del hemisferio reconocían la falta de avance en estos esfuerzos:

"La superación de la pobreza continúa siendo el mayor desafío que enfrenta nuestro hemisferio. Estamos conscientes de que el crecimiento positivo observado en las Américas en los últimos años no ha resuelto aún los problemas de la desigualdad y la exclusión social,"(Rojas Aravena. 1998: 535).


Debido a las asimetrías existentes entre las relaciones hemisféricas y el papel predominante de los Estados Unidos en las negociaciones hacia un TLCA, es muy poco probable que dicho tratado pueda abordar los importantes temas sociales que preocupan a las sociedades latinoamericanas y caribeñas, las cuales se yerguen como potenciales fuentes de conflicto.

El argumento anterior no debe interpretarse como un rechazo tajante al proceso de negociación del TLCA. Si América Latina y el Caribe pudieran obtener de los Estados Unidos sus demandas históricas en términos de una relación más equitativa y un acceso justo a sus capitales de inversión, a sus tecnologías y a sus mercados, el TLCA podría ser altamente favorable para la región. Pero esta tarea, tan difícil como es, no se hará más fácil a menos que los gobiernos de América Latina y el Caribe lleguen a las negociaciones con posiciones robustas, mejor logradas al mantener todas sus opciones abiertas, especialmente en términos de formar coaliciones subregionales y reforzar sus vínculos con otros bloques subregionales; por ejemplo con la Unión Europea, y para lo cual existen importantes oportunidades como se demostró en la Cumbre de Río en junio de 1999. (Rosenberg. 1998:178).

La aceptación pasiva de un TLCA también puede traer considerables desventajas en los escenarios alternativos de un futuro orden mundial, como lo señala Helio Jaguaribe, decano del Instituto de Estudios Políticos y Sociales de Río de Janeiro. Para el venerable maestro de las generaciones más recientes de científicos sociales latinoamericanos y caribeños, el TLCA está fuertemente vinculado con el proyecto de la Pax Americana, cuyos principales rasgos serían "una combinación de intimidación coercitiva y exclusiones abusivas del mercado norteamericano." (Jaguaribe. 1998:136).

El TLCA adolece de dos importantes deficiencias. No puede considerarse como un proceso de integración holística; puesto que fundamentalmente comprende la dimensión del libre comercio. Además, por su propia naturaleza socava la identidad cultural de América Latina y el Caribe; y facilita la continuación de la hegemonía norteamericana en ese ámbito.

Por estas razones sería altamente recomendable que las actuales tendencias de integración regional continúen avanzando en las diferentes subregiones, como ha sido el caso hasta ahora. No obstante, debe asegurarse que esas tendencias las asuman todos los actores sociales sobre la base de una agenda que no se limitará a la liberalización del comercio y que coloca en el centro la superación de la pobreza y la desigualdad.


NOTAS:
  1. ® El concepto neobolivariano tiene sus raíces en el proyecto impulsado a principios del Siglo XIX por Simón Bolívar, uno de los "padres de la patria" de América Latina, para unir a todas las repúblicas de Hispanoamérica en una federación después de obtener la independencia de Madrid. Aunque algunos académicos latinoamericanos sugieren este título para definir los proyectos de integración que son autónomos de los Estados Unidos, debe recordarse que las actuales aspiraciones incluyen planes de integración regional en los que participan países que no son hispano parlantes como Brasil y las antiguas colonias británicas, francesas y holandesas. Por lo tanto, el concepto podría ser un tanto problemático.


Hacia proyectos y estrategias de integración regional alternativos
Al considerar la integración regional y lo que algunos autores han definido como un "nuevo regionalismo" (Hettne e Inotai. 1994:1), especialmente en el contexto del Sur, es obvia la necesidad de seguir investigando y de una aclaración teórica. Tanto los avances como los retrocesos del exitoso experimento europeo y los fracasados esfuerzos latinoamericanos y caribeños demuestran que ha existido una tendencia hacia una percepción idílica de la integración regional.

Cualquier proyecto de integración regional, incluso en aquellos casos donde ha sido exitoso, es un proceso de compleja y prolongada implementación que requiere una clara visión de las oportunidades y los riesgos, una voluntad política fuerte y persistente, y una magistral identificación de las formas y maneras a través de las cuales se puede llevar a cabo. Un problema teórico importante es la falta de una clara definición sobre lo que entendemos por integración, y sus diferentes variables c indicadores. Estos siempre han sido controvertidos. (Dougherty y Pfaltzgraff Jr. 1993:443-480). El creciente debate académico sobre el tema, que incluso cuestiona las principales premisas de la integración regional como se teorizaban en los 50 y 60, confirma que, a pesar de la amplia literatura sobre el tema, no existe un consenso sustancial ni siquiera sobre la naturaleza del fenómeno, lo que contrasta paradójicamente con el homogéneo discurso político internacional sobre el regionalismo y la integración.

Juan Tokatlián, profesor adjunto de la Universidad Nacional de Colombia, recientemente dio una definición de integración que parece llenar el vacío para una mejor comprensión del tema. En un ensayo escrito en 1994, sugería que éste debería entenderse como "el proceso más amplio, más complejo y profundo entre dos o más naciones que incluiría una conexión e interpenetración social, política, económica, cultural, científica, diplomática e incluso militar de enormes proporciones, en la que varios agentes de las sociedades involucradas desempeñen un papel dinámico y activo". (Tokatlián. 1994:54). Aunque la definición de Tokatlián tiene el mérito de señalar que la integración es mucho más que la liberalización del comercio y que es una operación constructivista, cuyos resultados y logros dependen de la voluntad y capacidad de los actores sociales participantes, él olvida señalar un componente clave: la gradual unión o cesión de atributos soberanos a instituciones o entidades supranacionales.

Aunque la perspectiva holística es esencial, también debe tenerse presente que los principales actores en un proyecto de integración siempre serán los gobiernos de los países involucrados. Como principales negociadores de acuerdos para hacer que el proceso de integración avance; por lo general, los gobiernos están renuentes a renunciar a su autoridad basada en el concepto legitimizante de la "soberanía nacional". Tal vez sea esta la razón por la cual las investigaciones más recientes sobre el exitoso experimento de integración que condujo a Europa de la Comunidad del Carbón y el Acero al Mercado Común, a las Comunidades, y, más recientemente, a la Unión Europea, han encontrado que las naciones, estados del viejo continente, lejos de debilitarse, han sido rescatadas o fortalecidas a través de ese proceso. Esas son las conclusiones a las que han llegado Alan S, Milward y Andrew Moravcsik por diferentes caminos. (Sus trabajos se registran en la bibliografía que aparece al final de este artículo).

Bjórn Hettne ha destacado que:

"Europa representa el acuerdo regional más avanzado que el mundo ha visto, y por consiguiente, servirá como nuestro paradigma para el nuevo regionalismo en el sentido de que su conceptualización se basa con entusiasmo en las observaciones empíricas del proceso europeo. Además, Europa es también un modelo concreto al que a menudo se hace referencia como un ejemplo a seguir por otros organismos regionales, como la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ASFÍAN), SAARC y la Organización de Unidad Africana (OAU). En términos más negativos, el proceso de integración en Europa se ve como una amenaza para el sistema comercial global, la llamada Fortaleza Europa, y por lo tanto, un pretexto para organizar sistemas de comercio regionales, como el TLCN o el EAEC. Por consiguiente, el énfasis en el nuevo regionalismo, como un proceso "desde adentro", no significa que es puramente endógeno de la respectiva región, aunque si las iniciativas se toman dentro de la región, los factores que hacen necesarias estas actividades serán globales." (Hettne e Inotai. 1994: 12).

Alan Winters (1997) ha tratado de sacar un balance de las lecciones que los países subdesarrollados pueden derivar de la experiencia europea para sus esfuerzos de integración regional. Específicamente hay dos que se deben tomar en cuenta: La primera es que el fenómeno de la integración europea ha sido fundamentalmente político e ideológico, impulsado por una "gran visión que tuvo efectos económicos residuales propicios". Esta conclusión debe aceptarse con reservas en el sentido de que lo que Winters define como "efectos económicos residuales propicios" fueron el resultado, sobre todo, de las políticas de bienestar social que aplicaron los gobiernos de Europa en las tres décadas iniciales, y que coincidieron con el periodo inmediatamente posterior a la Segunda Guerra Mundial. El concepto de que la integración europea debería llevarse a cabo sobre el principio de que ninguna área o sector social debe- ría pagar costos excesivos, condujo a la creación de fondos de cohesión social o al establecimiento de políticas comunitarias que desempeñaron un papel particularmente favorable para facilitar el ingreso de los miembros del Sur (Grecia, Portugal y España) en los años 80.

Una segunda lección es el hecho de que el proceso de integración europeo ha alternado entre periodos de euforia y entusiasmo que lo ha acelerado; e intervalos de pesimismo y duda que han producido estancamiento e incluso retrocesos. Winters sugiere que la existencia de una institución supranacional como la Comisión Europea, ha contribuido a que haya "un custodio y defensor del ideal europeo" cuyos objetivos vitales han sido mantener viva la integración europea durante los años difíciles y desarrollarla lo más posible aprovechando los ciclos favorables. Winters no menciona otra lección que se haya vuelto particularmente evidente durante los últimos años, cuando los criterios convergentes para alcanzar la unión económica y monetaria han ejercido enormes presiones sobre el tejido de las instituciones europeas comunes y de las sociedades individuales. No cabe duda que la fundación, el ímpetu y el desarrollo de la integración, desde Roma hasta Maastricht fue conducida por élites gubernamentales y empresariales europeas, sin una participación abiertamente activa por parte de los pueblos europeos como tal. La integración europea fue producto de un "suave despotismo ilustrado", como lo definiera Enrique Barón Crespo, un socialista español que presidió el Parlamento Europeo entre julio de 1989 y enero de 1992. (Barón Crespo. 1995:29). El resultado desfavorable del primer referéndum danés sobre Maastrieht y el "casi no" de los franceses en 1993, subrayó el "déficit democrático" que domina en las instituciones de la Unión Europea, y el cual está vinculado al tema del doble tributo que los ciudadanos europeos tienen por sus respectivas naciones Estados y la idea de "Europa" (Weiler. 1995) y (Milward. 1995). Para superar el "déficit democrático" que parece ser el preludio de todo proceso de integración, es conveniente dar nuevo ímpetu al papel que debe desempeñar la sociedad civil transnacional en la región en cuestión[2].

Finalmente y como lo demostrara Milward, mientras que la cohesión de la Nación Estado se ha sostenido con la creación de "políticas nacionales diseñadas para asegurar beneficios materiales a graneles grupos sociales", un proceso de integración, que siempre implica al menos una cesión limitada de algunos atributos soberanos, sólo puede lograr lealtad y apoyo de los ciudadanos en los países involucrados si consigue similares o iguales beneficios en el marco de una nueva forma de cooperación internacional con otras naciones Estados (Milward. 1993:182). En la segunda parte de los 90, la identificación del desempleo y el subsecuente malestar social con los criterios de convergencia adoptados en Maastrieht para la creación del euro resultaron en que el "ideal europeo" se volviera menos atractivo para amplios sectores del viejo conti- nente. Por consiguiente, el asunto social ha adquirido mayor importancia en el proceso de integración como lo demuestran algunos estudios recientes de la Unión Europea (Begg y Nectoux. 1995), (Judt. 1997) y (Rhodes. 1996).

Las conclusiones que se extraen de la especulación teórica anterior sobre integración y su materialización en la Unión Europea, pueden contribuir a diseñar una estrategia de integración regional alternativa para América Latina y el Caribe. Lo primero que hay que tener en mente es que la teoría clásica sobre la integración regional ha puesto un énfasis excesivo en sus componentes económicos y comerciales. Existe una notable tendencia a designar como integración regional a prácticamente cualquier acuerdo que implique la eliminación de aranceles y la constitución de uniones aduaneras y mercados comunes. Esta tendencia ha sido reforzada por el dogma neoliberal y su implementación política, especialmente en América Latina, donde la desregulación, la privatización, la competitividad y la liberalización del mercado se han convertido en el distintivo de las prácticas económicas "sólidas". Bajo esa teorización el TLCA es un acuerdo de integración. (Hufbauer, Schott y Clark. 1994).

La mayoría de los teóricos aceptan como un dogma comprobado que la integración es un camino que inicia con una unión aduanera o un mercado común y conduce a una unión económica y monetaria, que a su vez dará lugar a la integración política. Ni siquiera la Unión Europea cumple con esa descripción. Antes de la fundación del Mercado Común en 1957, Europa tuvo que pasar por un período de experimentación con la Comunidad Europea del Carbón y el Acero, organizada en 1950 como un acuerdo funcional de cooperación e integración. Por otra parte, no parece haber nada fatal en que la unión económica y monetaria ceda el paso a una unión política. La "unión aún más cercana" proclamada en los tratados de fundación de la UK probablemente conducirá al establecimiento de tres niveles de gobernanza: supranacional, nacional y local.

Por lo tanto, se puede asumir sin temor a equivocarse que cualquier estrategia de integración regional supondrá la necesidad de fortalecer la interdependencia en todos los ámbitos (comercial, económico, social, cultural, político, diplomático, militar y de seguridad) con lo que se puede construir lo que es verdaderamente posible: un nuevo nivel de gobernanza que complementará la nación Estado en lugar de sustituirla. Esta consideración se vuelve aún más importante en estos tiempos cuando la interdependencia y la globalización son fuerzas tan importantes que afectan no sólo el comercio y la economía, sino también otras esferas. Porque seguir exclusivamente un camino económico y comercial, con su énfasis en la liberalización del comercio, conducirá a procesos que podrían marginar y excluir, poniendo en peligro la cohesión social de las sociedades involucradas. La justicia social, la igualdad en el ingreso y la protección de las identidades culturales nacionales no serían prioridades en los planes de liberalización comercial; sino por el contrarío, las víctimas de la "mano invisible" del mercado.

En lo cultural, la integración debería significar la creación de una unidad supranacional basada en la diversidad de sus partes componentes. Sólo incorporando estos conceptos a las estrategias de integración puede existir una garantía de que se podrán superar los viejos conflictos y prevenir los nuevos.

Además, la integración regional debe verse como una transferencia amplia, compleja, profunda, multifacética y gradual de atributos soberanos a un nivel supranacional de gobernanza con la participación de actores gubernamentales y no gubernamentales, con el objetivo de maximizar los beneficios y minimizar los costos de la interdependencia y la globalización.

Visto en este contexto, una estrategia de integración regional debe tener dos fines principales: uno externo y otro interno. En lo externo, el propósito central debe ser aumentar y fortalecer el poder de negociación de los países participantes con respecto a otras regiones y en el ámbito global. En lo interno, debe abordar el tema de asegurar un desarrollo económico, social y cultural sustentable con equidad, que controle las consecuencias desagradables de la globalización y la interdependencia, reforzando la esencia de lo nacional en un proyecto regional que no elimine las identidades propias de las sociedades participantes.

En América Latina y el Caribe, estos objetivos sólo pueden alcanzarse si aquellas variables estratégicas que transformarán a América Latina y al Caribe en un bloque con su propia identidad y proyección en la arena mundial son planteadas por países individuales y en planes regionales. En el diseño de estas estrategias se deben tomar en cuenta cuatro dimensiones:

  1. En lo político, los planes de integración regional en América Latina y el Caribe deben perseguir tres objetivos: asegurar su independencia de la hegemonía norteamericana, crear las instituciones necesarias para el avance de los planes de integración regional, y aceptar la necesidad de una participación más amplia por parte de la sociedad civil regional.

  2. En lo económico, la regionalización debe apoyar una inserción real en la economía mundial promoviendo una nueva división internacional del trabajo, el logro de niveles adecuados de crecimiento sustentable, el acceso a nuevas tecnologías, la promoción de flujos de inversión extranjera que contribuyan al desarrollo sin desestabilizar las economías, y el apoyo a la complementariedad.

  3. En lo social, los procesos de integración deben promover la igualdad y reducir la pobreza y, por ende, impedir la marginación y la exclusión. En pocas palabras, promover la cohesión social de las sociedades participantes.

  4. En lo cultural, la integración debe aspirar a proteger las identidades nacionales y locales dentro de agrupaciones más amplias, lo que permitiría un proceso de transculturación sin pérdida de los valores individuales. El objetivo final sería que los ciudadanos pudieran lograr la doble lealtad a los niveles nacionales y regionales de gobernanza.



NOTAS:
  1. ® Aunque la mayoría de los científicos políticos incluyen a los grupos empresariales en su concepto de "sociedad civil", esta no es la perspectiva del autor de este artículo. El autor comparte las ideas básicas que presentan Francine Jacomé y Andrés Serbin en sus trabajos citados al final y materializados en el Foro de la Sociedad Civil del Gran Caribe.


Hacia el siglo XXI: la situación actual de la regionalización y la integración
Bajo el punto de vista político, la mayoría de los planes de integración [3] regional, desde el Grupo de Río y el MERCOSUR hasta la Asociación de Estados del Caribe y el SICA[4], han tenido como objetivo fundamental incrementar la autonomía de los países de América Latina y el Caribe con respecto a los Estados Unidos. Sin embargo, no todos han tenido éxito. La actual crisis en el MERCOSUR, por ejemplo, es tanto el resultado de disputas comerciales entre Argentina y Brasil, como del malestar que se produjo en Brasilia por dos iniciativas de dudosa naturaleza emanadas de Buenos Aires: la propuesta para que se adopte el dólar estadounidense como la moneda común de la agrupación regional y la solicitud de admisión a la OTAN presentada por la administración Menem.

Vale la pena mencionar las posiciones adoptadas por los dos gobiernos en este respecto. Mientras que el acceso de México al TLCN lo hace particularmente vulnerable a la presión de los Estados Unidos, el gobierno de Zedillo ha estado persiguiendo de manera activa una política de diversificación comercial, como demuestra el acuerdo alcanzado con la Unión Europea en 1998. Al mismo tiempo, participa activamente en cualquier iniciativa que contribuya a un perfil latinoamericano y caribeño autónomo, como el proceso de la Cumbre Iberoamericana y la recién concluida Cumbre de Río.

Chile, por su parte, abandonó rápidamente la idea de entrar al TLCN cuando se dio cuenta de que el Congreso de los Estados Unidos no le daría al presidente Clinton la autorización para negociar por la vía rápida, lo que complicaría enormemente cualquier negociación. El gobierno del presidente Frei está ahora trabajando en una estrategia MERCOSUR, algo que debería beneficiar a ambas partes.

Posiblemente el mejor ejemplo de desafío de América Latina y el Caribe a Washington, sea el de los gobiernos del CARICOM, los que categóricamente han insistido en una estrategia de acercamiento con La Habana seguida de enormes presiones por parte de los Estados Unidos. El resultado ha sido que, en contra de los deseos de los norteamericanos, a Cuba no sólo se le incluyó en la Asociación de Estados del Caribe; sino que también se le invitó como observadora en las negociaciones de Lomé con la Unión Europea. La presencia del presidente Fidel Castro de Cuba en la Cumbre del Cariforum en República Dominicana evidenció una vez más esta tendencia.

Al mismo tiempo, la región ha estado fortaleciendo sus relaciones con otros bloques y otros países. Los ejemplos pueden verse en los casos de la Cumbre Iberoamericana, cuya novena edición se celebró en La Habana en noviembre, y las cumbres con la Unión Europea, que iniciaron este año en Río de Janeiro.

Sin embargo, cabe señalar a excepción del Sistema Económico Latinoamericano (SELA), América Latina y el Caribe aún no cuentan con un foro de consulta y cooperación que incluya a todos los países de la región y donde no estén presentes otros poderes. La Organización de Estados Americanos (OEA) excluye a Cuba, al igual que ha sucedido con la Cumbre de las Américas. Las Cumbres Iberoamericanas excluyen a los países de habla inglesa, francesa y holandesa. La única Cumbre donde han estado presentes todos los países de la región es la Cumbre de Río, con los 15 miembros de la Unión Europea.

Como se ha señalado antes, algún tipo de institucionaiízación es importante para el establecimiento de planes de integración efectivos. Algunas agrupaciones regionales han optado por una complicada y amplia disposición institucional, cuya eficacia ha sido cuestionada. Tal es el caso de la Comunidad Andina. Otros han optado por no tener ninguna institución, como en el caso del MERCOSUR. Entre estos dos extremos, hay todo tipo de arreglos. Hasta ahora, ninguna de estas instituciones puede señalarse como un ejemplo de eficiencia, con la posible excepción de la Secretaría del CARICOM y la Secretaría Permanente del SELA, que recientemente produjo una gran despliegue de interesantes y serios documentos sobre la integración regional.

Podría decirse, sin embargo, que la falta de una instancia institucional para ayudar al proceso de integración regional podría ser una de las causas de la actual crisis en el MERCOSUR.

La participación de diferentes sectores en las medidas de integración regional es una de las áreas donde ha habido pocos resultados. Existen varias instancias parlamentarias, como el PARLATINO, el PARLACEN, etcétera. Sin embargo, su influencia y utilidad aún está por verse. Desde la perspectiva de la sociedad civil, probablemente lo más eficaz haya sido el Foro de la Sociedad Civil del Gran Caribe y el Caribbean Policy Development Centre (CPDC) que se han empeñado en introducirse en el proceso de formulación de políticas de sus respectivas contrapartes gubernamentales (la Asociación de Estados del Caribe y CARICOM). Sin embargo, lo han hecho sin el apoyo adecuado por parte de los propios gobiernos. En el resto de la región, la participación de la sociedad civil se ha limitado a los grupos empresariales, los que han logrado un reconocimiento en el MERCOSUR, la Comunidad Andina y el G-3. (Podestá. 1998:75-100), (Levvis. 1998:35-54) y (Jelin. 1999:37-48).

En el ámbito económico, lo que caracteriza a la mayoría de los planes de integración regional es lo que la Comisión Económica de las Naciones Unidas para América Latina y el Caribe ha llamado "regionalismo abierto", es decir, tratados de libre comercio que son compatibles con las regulaciones de la Organización Mundial del Comercio (OMC). Muchos de ellos (ALADI, SICA, la Comunidad Andina, CARICOM y MERCOSUR) tienen como objetivo final el establecimiento de mercados comunes, lo cual entra en contradicción con la compatibilidad con la OMC. Alfredo Guerra-Borges argumenta que la aceptación pasiva del concepto de "regionalismo abierto" con todas sus implicaciones ha llevado a muchos de estos planes por el camino de una globalización de la regionalización, en lugar de la regionalización de la globalización. como debería ser el caso para sociedades que buscan un desarrollo autónomo sustentable. (Guerra-Borges, 1998:7-34).

La naturaleza de estos acuerdos ha estado profundamente influida por cambios de gobierno y por el hecho de que muchos de ellos no han coordinado sus políticas de integración con otras políticas públicas, económicas y de otra índole. El resultado es una evidente falta de coherencia y las crisis espontáneas que ocurren no pueden resolverlas los gobiernos involucrados, como es el caso de la actual disputa comercial entre Argentina y Brasil; la pelea entre Colombia y Venezuela por el transporte; y la "crisis bananera" entre CARICOM, América Central y la Comunidad Andina.

Al hacerle frente a estas crisis algunos gobiernos han demostrado una posición constructiva, como es el caso de Uruguay y Chile en el Sur; y República Dominicana en el Caribe. Leonel Fernández, presidente de este último país sugirió, por ejemplo, la creación de una "alianza estratégica" entre el Caribe y América Central para coordinar y resolver las disputas.

No debe caber ninguna duda, sin embargo, de que la actual crisis económica ha afectado de manera negativa el proceso de integración regional en el área, el que ha caído en un periodo de pesimismo en lo que concierne a sus perspectivas.

Aunque la mayoría de los gobiernos de América Latina y el Caribe proclaman su ansiedad sobre temas sociales tales como la pobreza y la desigualdad; y en algunos casos han incluido una dimensión social en sus planes de integración, son muy pocos los casos en los que se abordan estas preocupaciones adecuadamente. Además, rara vez los gobiernos en mención implementan las medidas en cuestión. El resultado en un déficit social aparente.

Algunos planes de integración regional , como la Comunidad Andina, el MERCOSUR y la Asociación de Estados del Caribe, han puesto la integración cultural en sus agendas. Es importante recordar, como señala Inotai, que "comparado con el lejano Oriente o Europa, donde el regionalismo se basa en valores culturales e ideológicos compartidos; el regionalismo en el hemisferio occidental se caracteriza por un encuentro de dos sistemas de valores diferentes." (Hettne e Inotai. 1994:77). El choque entre los valores culturales hegemónicos de los EE.UU y las perspectivas educativas de América Latina y el Caribe serán un rasgo permanente de los procesos de integración en la región. Aunque en esta área ha habido menos fracasos y más esfuerzos, sigue siendo una dimensión donde es preciso un mayor empeño.


NOTAS:
  1. ® Esta sección está basada en los intercambios que el autor ha tenido con especialistas latinoamericanos y caribeños dentro de dos programas académicos sobre integración regional: El Proyecto Académico para la Inte- gración Regional promovido por la Asociación para la Unidad de Nuestra América (AUNA), La Habana, Cuba, y el Observatorio para la Integración del Caribe promovido por la Coordinadora Regional de Investigaciones Económicas y Sociales (CRIES), Managua, Nicaragua. Se hace un reconocimiento especial al trabajo realizado por Socorro Ramírez (Universidad Nacional de Colombia), Andrés Serbín (Instituto Venezolano de Estudios Sociales y Políticos), Carlos Oliva (Asociación por la Unidad de Nuestra América, La Habana, Cuba), Jaime Preciado y Alberto Rocha (Universidad de Guadalajara, México), y Lourdes Regueiro y Hernán Yanes (Centro de Estudios sobre América, La Habana, Cuba).

  2. ® Sistema de Integración Económica Centroamericana.


Conclusiones
La tendencia actual hacia la integración regional en América Latina y el Caribe está en una encrucijada. Por una parte, no cabe duda de que esta área es un escenario donde se está gestando la lucha por un "nuevo regionalismo". Por otra parte, dada la naturaleza unipolar del sistema estatal interamericano, donde los Estados Unidos ejercen un poder hegemónico claro, los gobiernos de la región han practicado el neoliberalismo con más entusiasmo que en cualquier otra parte del mundo.

La reciente política norteamericana hacia América Latina y el Caribe, con su énfasis en la Cumbre de las Américas y el proceso de negociación del TLCA ha tenido una influencia negativa sobre esta contradicción, inclinando la balanza a favor de los esquemas de integración neoliberales. El resultado es que la mayoría de los procesos regionales, aunque se originaron en el deseo de los gobiernos de la región de alcanzar una mayor autonomía respecto de Washington e incrementar su poder de negociación en la economía mundial, ahora pasan por diferentes crisis. A esto habría que agregar la crisis financiera de 1998, que tuvo en América Latina y el Caribe uno de sus principales escenarios.

Así pues, es importante que (sin abandonar el proceso de negociación del TLCA( los gobiernos de América Latina y el Caribe aclaren sus estrategias de integración regional con toda una gama de dimensiones que deberían incluir no sólo la creación de espacios económicos más amplios, sino también la incorporación de otras esferas de acción política, social y cultural en el proceso de integración. En este contexto, es extremadamente importante que la sociedad civil desempeñe un papel activo en el proceso de integración regional.


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