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Desigualdad social, sociedad civil y los límites de la ciudadanía en América Latina
Autores corporativos:
Coordinadora Regional de Investigaciones Económicas y Sociales (canal; responsable)

Autores personales:
Oxhorn, Philip (Autor/a)

   Descripción    Clasificación    Documento   
 Índice:
     Resumen
     La sociedad civil y la construcción social de la ciudadanía
     Los derechos ciudadanos en las nuevas democracias de América Latina
     Conclusiones
     Referencias bibliograficas
Resumen
Por lo menos desde los tiempos de Aristóteles, la existencia de la desigualdad social ha constituido un problema central para la teoría y la práctica democrática. Aunque en última instancia la democracia política puede verse socavada por la desigualdad socioeconómica, un cierto nivel de desigualdad parece inevitable dada la realidad de la política democrática moderna. Esto se debe a que la desigualdad socioeconómica es inevitable en las economías de mercado, como lo reconociera Marx (aunque de manera exagerada) hace tanto tiempo atrás. Los esfuerzos por lograr una “nivelación” social enfrentan una dura resistencia, aun si se hacen a través de instituciones democráticas. En la mayoría de los países latinoamericanos puede incluso haber una correlación directa entre el nivel de desigualdad y la resistencia hacia medidas encaminadas a realzar la equidad. En otras palabras, los extremos en la desigualdad socioeconómica pueden elevar los costos de las políticas de re-distribución, haciendo menos probables las reformas substanciales precisamente en aquellos países donde más se necesitan para mantener la estabilidad democrática.

El principal planteamiento de T.H. Marshall (1950) es entonces que en las democracias occidentales la desigualdad socioeconómica sólo podía legitimarse a través de una gradual extensión y expansión de los derechos universales de la ciudadanía. En lo que demostraría ser un verdadero círculo virtuoso durante unos 300 años de historia británica y, por extensión, europea, la evolución de los derechos de la ciudadanía empezó con el establecimiento de los derechos civiles, definidos como “... los derechos necesarios para la libertad individual —libertad individual, libertad de expresión, pensamiento y credo, el derecho a tener propiedad y a establecer contratos válidos y el derecho a la justicia” (Marshall, 1950: 10-11). Una vez reconocidos los derechos civiles, la ciudadanía continuaría ampliándose para incluir, en primer lugar, los derechos políticos bajo la forma del sufragio universal y, más tarde, los derechos sociales de la ciudadanía asociados con el estado benefactor moderno (acceso a la salud, varias políticas estatales para asegurar un estándar mínimo de vida, etc.). En el proceso, la inequidad social asociada al capitalismo se legitimó y se sentaron con éxito las bases sociales y políticas sobre las cuales podía florecer el capitalismo.

Es precisamente esta interpretación la que a menudo se ignora en los debates recientes sobre justicia social en América Latina, aun cuando ha habido un resurgimiento del capitalismo de libre mercado. El ascenso sin precedente de la democracia política como un ideal y una realidad empírica, con las garantías concomitantes de la democracia de los derechos políticos básicos, ha desviado la atención del enfoque original de Marshall sobre la evolución de los derechos de la ciudadanía. Ahora el enfoque se centra más en tratar de comprender la calidad de los regímenes democráticos existentes en América Latina, subrayando la importancia de no ser complaciente sobre la existencia de los derechos políticos asociados con elecciones relativamente libres y competitivas (Oxhorn y Ducatenzeiler, 1998; Agüero y Stark, 1998). Además de los altos costos sociales que implican las severas limitaciones en los derechos ciudadanos reales (crimen, pobreza, inseguridad económica, y demás), existe siempre el peligro de que los crecientes niveles de frustración social se ventilen en ya sea un resurgimiento del populismo demagógico o del extremismo tanto de derecha como de izquierda (Oxhorn, 1998b). En un patrón que es muy diferente al que describía Marshall hace medio siglo atrás, el otorgamiento de los derechos políticos en muchas democracias nuevas ha ido acompañado de derechos civiles cada vez más precarios y de crecientes limitaciones —si no verdaderos retrocesos— de los derechos sociales de la ciudadanía.

En este artículo pretendo aplicar ciertas interpretaciones de Marshall que abordan la interrelación entre diferentes tipos de derechos ciudadanos y la desigualdad social, en un esfuerzo por entender algunos de los principales retos que hoy enfrentan las democracias latinoamericanas. Yendo más allá de Marshall, propongo comprender el desarrollo de los derechos ciudadanos como un proceso íntimamente vinculado al desarrollo de la sociedad civil. Para fines de ese argumento, la sociedad civil se definirá como:

La fábrica social formada por una multiplicidad de unidades territorial y funcionalmente autoconstituídas que coexisten de manera pacífica y colectivamente resisten subordinarse al Estado, al mismo tiempo que exigen su inclusión en las estructuras políticas nacionales (Oxhorn,1995b: 251-52).

En la primera parte de este artículo, planteo que los derechos ciudadanos se construyen socialmente y que allí donde la sociedad civil es débil la construcción social de los derechos ciudadanos es por ende más estrecha. Más específicamente, reinterpreto los argumentos de Marshall sobre la evolución de los derechos ciudadanos al sugerir que el proceso descrito reflejaba la acumulación de los recursos del poder por parte de la clase obrera británica. Brevemente comparo la experiencia británica con la de América Latina, donde históricamente no ocurrió un proceso similar de acumulación de poder, lo que sugiere las serias implicaciones que los caminos alternativos para el desarrollo de los derechos ciudadanos tienen para el surgimiento de sociedades civiles fuertes.

En la segunda parte se examinan algunos problemas específicos de las democracias latinoamericanas de hoy. En la mayoría de los casos, los derechos políticos preceden la garantía efectiva de los derechos civiles básicos, que siguen siendo notablemente débiles en muchos países. Planteo que las luchas populares de los años 70 y 80 contra los regímenes autoritarios no condujeron al mismo proceso acumulativo descrito por Marshall. Esto se debe a que la naturaleza elitista de estas transiciones a menudo interrumpió el proceso a través del cual se desarrolló la sociedad civil. Asimismo refleja procesos paralelos de cambio económico cuya tendencia es fragmentar y desarticular la sociedad civil. En las conclusiones exploro algunas posibles alternativas para contribuir a profundizar el desarrollo de la sociedad civil como un mecanismo esencial para ampliar los derechos ciudadanos y mejorar la calidad de las democracias latinoamericanas al hacer que los regímenes democráticos existentes sean más inclusivos.


La sociedad civil y la construcción social de la ciudadanía
En su estudio clásico sobre la evolución histórica de los derechos ciudadanos modernos, T.H. Marshall (1950) planteaba que la ciudadanía era aquella condición de igualdad de derechos y deberes compartida por todos los miembros plenos de una comunidad política. Las divisiones sociales tradicionales que se originaron en el pasado feudal de Europa se estaban volviendo cada vez más insostenibles a medida que la expansión del capitalismo daba lugar al surgimiento de nuevas clases sociales definidas por su papel productivo en la economía de mercado. Para mejorar las crecientes tensiones sociales creadas por la cada vez mayor desigualdad socioeconómica, “[la] condición diferenciada, asociada con clase, función y familia, fue reemplazada por el único estatus uniforme de ciudadanía, lo que estableció los cimientos sobre los cuales se podía construir la estructura de la desigualdad [capitalista]” (pág. 34). Usando Gran Bretaña como su modelo, Marshall vio el surgimiento de los derechos universales modernos de la ciudadanía paralelo al crecimiento de la economía de mercado. El contenido específico de los derechos y deberes de la ciudadanía continuaría evolucionando en tandem con los requerimientos de la acumulación capitalista. Por lo tanto, planteaba Marshall, los derechos políticos en los regímenes democráticos liberales ya establecidos eran necesariamente precedidos por garantías de derechos civiles básicos para los grupos subalternos (principalmente la clase obrera). Una vez que todos los ciudadanos gozaban de derechos políticos, la evolución de los derechos de la ciudadanía podía entonces pasar a un nuevo plano caracterizado por la extensión de los derechos sociales de la ciudadanía asociados con el estado benefactor moderno.

El proceso empezó en el siglo dieciocho, porque la economía capitalista emergente requería la institucionalización de los derechos de propiedad a través de la aplicación de los derechos civiles básicos, y porque la nueva sociedad capitalista tenía que legitimar la resultante desigualdad social con un nuevo principio, el de la ciudadanía. De esta manera, los derechos civiles se convirtieron en la piedra angular de las concepciones modernas de ciudadanía. El periodo formativo para los derechos políticos empezó entonces en el siglo diecinueve. Esto sólo podía ocurrir una vez que “los derechos civiles vinculados a la condición de libertad ya hubieran adquirido la suficiente substancia para justificarnos al hablar de un estado general de ciudadanía” (pág. 19). Sin la recién creada condición de “ciudadano”, era inconcebible la existencia de derechos políticos que fuesen independientes de la situación económica. De hecho, los derechos civiles crearon la nueva norma para evaluar los derechos políticos. Esto se debe a que, a diferencia de la creación de los nuevos derechos civiles durante el siglo anterior, la evolución de los derechos políticos de ciudadanía conllevaban el “otorgamiento de viejos derechos a nuevos sectores de la población... Los derechos políticos eran defectuosos, no en contenido, pero en distribución, es decir, de acuerdo a las normas de la ciudadanía democrática” (pág. 19). El cambio industrial y el nuevo concepto de derechos civiles hizo que las viejas concepciones sobre los derechos se volvieran cada vez más obsoletas. El proceso de establecer los derechos políticos de la ciudadanía tomaría aproximadamente cien años. Este proceso culminó con la Ley de Reforma Británica de 1918, cuando por primera vez, los derechos políticos se vincularon directamente a la ciudadanía con la adopción del sufragio universal para los hombres adultos sin importar el estatus económico de la persona[1].

Con derechos políticos otorgados a todos los hombres (adultos), la evolución de los derechos ciudadanos culminó más tarde con la adición de los derechos sociales de la ciudadanía. Una vez que los trabajadores tenían el derecho a votar, esto se tradujo en nuevas políticas sociales que directamente empezaron a cerrar la brecha entre el ingreso real y el ingreso monetario (es decir, entre el nivel de vida como tal incluido los subsidios estatales y el salario que cada quien percibe). Para Marshall, una reducción en la desigualdad económica producto del desarrollo económico, combinado con la integración social alcanzada a través de los derechos civiles y políticos universales de la ciudadanía, generó un nuevo consenso social para la minimización (pero no la abolición) de la desigualdad social. El estado benefactor moderno había nacido.

Con la coronación de los derechos sociales, para Marshall, la ciudadanía estaba completa. Este proceso histórico de 300 años parece (al menos en retrospectiva) como un círculo virtuoso en el que los derechos acumulativos de grupos subalternos siguió creciendo hasta el punto que en las democracias liberales establecidas se llega a un clásico “compromiso democrático de clase” entre representantes de las grandes empresas y los trabajadores (Przeworski, 1985). La desigualdad social no se eliminó pero se redujo significativamente hasta el punto en que “la ciudadanía como tal se convirtió, en ciertos aspectos, en la arquitecta de la desigualdad social legítima” (Marshall, 1950: 9).

Hoy queda claro que la evolución de la ciudadanía no terminó con la adopción de los derechos sociales de la ciudadanía. La combinación “ideal” de los derechos ciudadanos que Marshall describió, enfrenta ahora numerosos retos, llamando a la expansión de los derechos ciudadanos para incluir nuevas dimensiones que Marshall nunca contempló, como género, etnicidad, ecología y comunidad, para nombrar algunas de ellas. Al mismo tiempo, los derechos sociales están sufriendo cada vez más ataques en virtualmente todas las democracias establecidas, lo que sugiere una reversibilidad que Marshall no anticipó (Turner, 1992).

La visión casi idílica que tiene Marshall sobre las relaciones de clase parecen anacrónicas en la Latinoamérica de hoy, donde la naturaleza del conflicto social es aparentemente distinta. Como una teoría causal sobre los derechos ciudadanos, el ensayo de Marshall también es inadecuado. A pesar de algunas referencias aisladas, el papel del conflicto de clase y de la lucha social en la definición y expansión de los derechos ciudadanos es ignorado en gran medida. Aunque su versión de ciudadanía es explícitamente sobre relaciones de clase, no es un argumento estructuralista o uno que siquiera asuma intereses de clase contradictorios. Por el contrario, Marshall adopta una visión determinista, casi funcionalista de la evolución de los derechos ciudadanos desde la perspectiva del desarrollo económico capitalista y la estabilidad política[2]. Existe una suposición implícita de que los intereses de la clase obrera y de los capitalistas son complementarios y no contradictorios. En primera instancia, los capitalistas necesitan los derechos civiles para proteger sus intereses. Esto, a su vez, se presentó como algo que desató un proceso teleológico inevitable por medio del cual el desarrollo económico creaba un nuevo consenso societal alrededor de los derechos universales de la ciudadanía. La institucionalización de los derechos ciudadanos en Gran Bretaña pudo mantenerse a la par de los cambios en las actitudes públicas debido, en gran medida, a que una continua prosperidad económica se encargaba de elevar los niveles de igualdad económica independientemente de las políticas de redistribución del Estado. En última instancia, la prosperidad económica británica y el nuevo consenso social que ésta creó, permitió un ataque cada vez más directo por parte del Estado hacia las fuentes restantes de inequidad social.

En América Latina, sin embargo, la tendencia histórica ha sido exactamente lo contrario. Por lo general, el crecimiento económico ha exacerbado la desigualdad económica, mientras que las políticas de redistribución del Estado han enfrentado una feroz y con frecuencia violenta oposición (Oxhorn y Ducatenzeiler, 1999). El determinismo económico de Marshall y su enfoque de un solo camino para el desarrollo de los derechos ciudadanos universales anticipó de muchas maneras las teorías de modernización del desarrollo socioeconómico de los años 60’s y 70’s. De igual manera, esas teorías contemplaban un solo camino hacia el desarrollo, libre de conflictos y más o menos inevitable, ligeramente basado en las experiencias de los primeros países que se industrializaron en occidente (Lipset, 1959; Deutsch, 1961).

Sin embargo, a diferencia de las teorías de la modernización, es importante subrayar que la descripción que hace Marshall de la evolución de los derechos ciudadanos británicos no está necesariamente en desacuerdo con los enfoques que enfatizan el papel del conflicto y los imprevistos en la construcción social de la ciudadanía (por ej.: Tilly, 1996a; Foweraker y Landman, 1997). Los capitalistas británicos pueden haber disfrutado prosperidad económica y una relativa estabilidad política durante siglos, pero esto se comprende mejor como la consecuencia de las concesiones que fueron el resultado de las luchas sociales iniciadas por los trabajadores más que por cualquier teleología del desarrollo capitalista. Asimismo, en otros lugares, a los capitalistas les ha ido extraordinariamente bien siguiendo diferentes caminos de desarrollo político y económico en los que los limitados derechos sociales de la ciudadanía de hecho se otorgaban a los trabajadores como una forma de absorber y controlar su movilización en ausencia de derechos civiles y políticos reales (Mann, 1996; Oxhorn, 1995b y 1998b).

Más que el resultado de los requerimientos funcionales del desarrollo capitalista o la consecuencia de un nuevo consenso social asociado con la modernidad, se argumentará aquí que una teoría causal de los derechos de la ciudadanía debe centrarse en el desarrollo de la sociedad civil en algunos países en particular y su interacción con el Estado. Para comprender esto, la definición de sociedad civil que se ofrece en la introducción, deliberadamente centra la atención en las relaciones de poder dentro de una sociedad dada, al poner énfasis en la función central de la organización y la lucha. La dinámica dual de resistencia e inclusión que caracteriza a las sociedades civiles en esta definición, implica que las sociedades civiles fuertes reflejan una dispersión relativa del poder político en toda la comunidad organizada.3 Desde esta perspectiva, la capacidad de los diferentes grupos de organizarse contribuye a la dispersión del poder político a su favor. La existencia de múltiples organizaciones autoconstituídas basadas en clase social, género, religión, etnicidad, cultura, lenguaje, comunidad, identidad colectiva compartida, y demás, permite a estos grupos definir y defender sus intereses colectivos en interacciones con otros actores, incluido el Estado, para tener un efecto en su posición dentro de una sociedad dada. Es esta dispersión del poder político lo que ayuda a evitar o a reducir la tendencia en sociedades capitalistas a que los intereses de los actores y las clases sociales dominantes subordinen completamente los intereses de otros actores y clases sociales menos poderosos. Aunque la sociedad civil requiere el espacio que sólo un régimen político democrático puede brindar para alcanzar su pleno potencial, históricamente el surgimiento de la sociedad civil ha precedido el advenimiento de los regímenes democráticos en Europa occidental y es, hasta cierto punto, independiente de la existencia de un régimen político democrático[4]. Más recientemente, la fortaleza de la sociedad civil era un factor importante en el logro de las transiciones hacia la democracia tanto en América Latina como en Europa del Sur (O’Donnell y Schmitter, 1986). En sociedades donde el poder político es más concentrado, la sociedad civil es más débil y las perspectivas de una estabilidad democrática a largo plazo son correspondientemente más bajas ya que la estabilidad política se mantiene al reprimir la autonomía de la sociedad civil.

Al centrar la atención en las relaciones de poder, se ve claramente cómo la sociedad civil como concepto es diferente de la estructura económica. En particular, la sociedad civil se caracteriza más por el “pluralismo societal institucionalizado” (Schmitter, 1986: 6) que por la relativa fuerza de las organizaciones de clase, como los grupos de empleadores, los sindicatos y las organizaciones campesinas. Además de las clases sociales, otros actores de la sociedad civil pueden ser los sectores y profesiones económicos, comunidades territoriales independientes, grupos étnicos y lingüísticos, religiones y sectas, asociaciones voluntarias, agrupaciones alrededor de género y generacionales, entre otros. Identidades compartidas, la capacidad para la autoorganización y una historia de lucha colectiva, son fuentes de poder que pueden hacer que grupos en desventaja desafíen el estatu quo (Alvarez et al, 1998; Evers, 1985; Jelin, 1990).

Aunque la sociedad civil es diferente a la estructura económica, la estructura económica condiciona el potencial de la sociedad civil de manera importante. En particular, la estructura económica busca crear intereses compartidos que pueden servir como una base para el surgimiento de importantes actores colectivos (por ejemplo, trabajadores, profesionales, grupos empresariales, campesinos). Asimismo, afecta la disponibilidad de recursos para sostener diferentes formas de actividad organizativa y puede afectar la capacidad de diferentes grupos de emprender acciones colectivas (por ejemplo, las dificultades de organizar a los trabajadores en el sector informal de la economía comparado con los del sector formal). A medida que las estructuras económicas evolucionan con el tiempo (debido, por ejemplo, a periodos de crecimiento económico prolongado, a procesos de industrialización o desindustrialización, cambios en las políticas de desarrollo del Estado, o cambios en la inserción de cualquier país en la economía internacional), el potencial para que la sociedad civil se siga desarrollando también puede verse afectado. En la medida que el cambio económico contribuye a una mayor dispersión de los recursos del poder y aumenta la capacidad de organización de los diferentes grupos, debería facilitar mayores niveles de inclusión social y democratización. Por el contrario, si el cambio económico aumenta el nivel de concentración económica o va acompañado del levantamiento de nuevas barreras hacia la acción colectiva por parte de diferentes grupos, podría socavar la sociedad civil y permitir una mayor contracción de la inclusión social y de la democratización. El anterior escenario muestra esencialmente lo que sucedió en Inglaterra durante los 300 años examinados por Marshall. Como veremos, este último escenario es el más típico de la experiencia latinoamericana.

Como señala Tilly, (1996b: 9), históricamente fue la “lucha y la negociación entre estados en expansión y sus súbditos lo que creó ciudadanía donde antes no existía”. Aunque hoy tal vez hay mayor consenso que nunca sobre el contenido normativo de los derechos ciudadanos democráticos, estos derechos se siguen cuestionando en la práctica producto de su desigual cobertura y su ambiguo impacto en importantes aspectos de una sociedad dada (relaciones de género, patrones de tenencia de la tierra, culturas indígenas y el entorno, por ejemplo). Además, aún no hay consenso para implementar los derechos específicos de la ciudadanía ni cómo hacerlo. En la mayoría de las democracias nuevas, los conflictos sobre los derechos ciudadanos básicos eran a menudo temas centrales pero no resueltos del proceso de transición. La incapacidad de las instituciones democráticas de abordar estas deficiencias después de la transición —como se discutirá en mayor detalle más adelante— es a menudo la principal fuente de fragilidad de muchos regímenes democráticos nuevos; cuestión que desde el punto de vista histórico y actual es clave para entender cómo los derechos ciudadanos evolucionan o se estancan. Las presiones para ampliar los derechos ciudadanos que emergen (o dejan de emerger) desde dentro de la sociedad civil, y cómo los actores estatales lidian con esas presiones, es central para cualquier teoría causal de ciudadanía.



Los planteamientos anteriores se resumen de manera esquemática en el diagrama 1. El alcance y contenido de los derechos ciudadanos están determinados en países específicos por la interacción entre el Estado y la sociedad civil. Es a través de las luchas (o la falta de ellas) de los diferentes grupos organizados dentro de la sociedad civil con relación a cada cual y al Estado, que se construyen socialmente los derechos ciudadanos. Los perfiles y la relativa fuerza de la sociedad civil, a su vez, están condicionados por la naturaleza de la estructura económica del país en sí[5]. En sociedades caracterizadas por sociedades civiles débiles o cerradas, los Estados autoritarios que deliberadamente buscan controlar (si no destruir) a la sociedad civil, los derechos ciudadanos están severamente limitados. Por otra parte, la fortaleza de la sociedad civil se refleja en la amplitud y en el contenido multifacético de los derechos ciudadanos a través de la capacidad de la sociedad civil de expandir los derechos ciudadanos y controlar las tendencias autoritarias al nivel del Estado.

Desde la perspectiva del papel de la sociedad civil en la construcción de la ciudadanía, es importante subrayar la dimensión colectivista de los derechos ciudadanos en el análisis de Marshall. Aunque los derechos ciudadanos son obviamente derechos individuales, las luchas que los definen sólo pueden llevarse a cabo de manera colectiva, y las demandas colectivas por los derechos ciudadanos son esenciales para que se hagan realidad. Hay una cierta paradoja en esta observación:
el ideal liberal de libertad individual tan íntimamente asociado con el ideal de la ciudadanía universal no puede alcanzarse a menos que los individuos se organicen de manera colectiva para exigir el respeto a los derechos que conlleva esa libertad. Efectivamente, los derechos “individuales” se otorgan a clases enteras de personas (por ejemplo, trabajadores, mujeres, analfabetos, etc.), aun si su justificación normativa se basa en premisas liberales. Marshall (1950: 42-43) reconoció esta paradoja, y señaló que “el origen de los derechos civiles es intensamente individual, y es por eso que armonizan con la fase individualista del capitalismo... [sin embargo] los grupos no están facultados para actuar legalmente como individuos”, en particular los sindicatos. Por consiguiente, “uno de los principales logros del poder político a finales del siglo diecinueve fue el reconocimiento del derecho a la negociación colectiva. Esto significaba la búsqueda del progreso social a través del fortalecimiento de los derechos civiles...”. Los derechos civiles son derechos colectivos en la práctica, sin importar la intención de los reformistas liberales.

Los derechos sociales, en particular, tienen una dimensión colectiva que vela la distinción entre los derechos individuales y colectivos de la ciudadanía. La seguridad social y la atención en salud pública, son ejemplos clásicos de los derechos sociales de los ciudadanos asociados con el estado benefactor y que son grupales. Asimismo, muchos de los derechos sociales de la ciudadanía que exigen los movimientos sociales que no tienen un contenido de clase (grupos de mujeres, movimientos indígenas, grupos ambientalistas, para nombrar los más prominentes en América Latina) no se pueden reducir a premisas individualistas. Los derechos formales dirigidos a establecer relaciones de género equitativas, a promover la autonomía cultural y a proteger el medio ambiente, por ejemplo, pueden incluso desafiar las estrechas bases liberales de ciudadanía que Marshall vio como la culminación de los derechos sociales ciudadanos en Inglaterra. Esto se debe a que su base normativa puede no basarse en derechos individuales y libertad, sino más bien en la autonomía y la libertad de grupos enteros, si no en la raza humana en general cuando se trata de proteger el medio ambiente.

Esta dimensión colectivista de los derechos ciudadanos es de muchas maneras la esencia de las sociedades civiles fuertes. Los que distingue a la sociedad civil de otras formaciones sociales es la naturaleza de sus actores colectivos y sus demandas u objetivos específicos. Un buen ejemplo de esto es la clase trabajadora. En las sociedades que han experimentado un nivel mínimo de industrialización, la clase trabajadora es un actor potencial importante. Si la clase obrera organizada formará o no parte de la sociedad civil dependerá de cómo el movimiento está organizado y cuáles son sus metas. En el siglo diecinueve, en Europa occidental y América Latina en general, la clase obrera organizada fue un actor clave en los primeros procesos de democratización (Rueschemeyer et al, 1992; Collier y Collier, 1991). Como lo plantea Bendix (1964) en el caso de Europa occidental, los movimientos socialistas (y nacionalistas) del siglo diecinueve deben verse como expresiones políticas que reflejan la alienación política de la clase trabajadora en busca de su integración al sistema sociopolítico. Sólo en raras ocasiones se organizó la clase trabajadora como una fuerza revolucionaria, con metas que eran explícitamente contrarias a la existencia de una sociedad civil fuerte.

Pasando al caso de América Latina durante los años 70, las demandas de la clase trabajadora para su integración al sistema sociopolítico han sido históricamente menos exitosas, producto de los procesos de inclusión controlada (Oxhorn, 1995b y 1998b). En muchos países, la clase trabajadora fue organizada por el Estado para limitar su poder político y económico socavando cualquier organización autónoma de la clase obrera que pudiera efectivamente cuestionar la posición privilegiada de las clases dominantes. Al mismo tiempo, la clase trabajadora organizada se convirtió en un actor relativamente privilegiado entre los sectores populares en general, lo que fragmentó todavía más la población dado su tamaño relativamente pequeño, comparada con las clases trabajadoras en las avanzadas economías industrializadas de Europa occidental. Esta fue una característica clave del populismo de América Latina y las instituciones corporativas de los países como Brasil y México. En algunos casos, notoriamente Chile, surgió un fuerte movimiento de la clase obrera que estaba íntimamente vinculado a los partidos de izquierda. Pero aun en este caso, el desarrollo de la sociedad civil se vio limitado tanto por las clases dominantes que mantuvieron el control del Estado hasta la instalación en el poder del gobierno socialista de Salvador Allende, como por el predominio de los partidos políticos que restringieron severamente la autonomía de todas las formas de actividad organizativa dentro de la sociedad civil (incluido el movimiento laborista) subordinándolas a los estrechos intereses partidarios (Oxhorn, 1995a). En toda América Latina surgió la sociedad civil, pero ésta permaneció débil y a merced del Estado. Cuando las instituciones de inclusión controlada no lograron frenar las demandas de la clase trabajadora por la integración, se impuso de manera violenta un régimen autoritario en países tan diversos como Argentina, Bolivia, Brasil, Chile y Uruguay.

Hay un importante grupo de países donde las instituciones de la inclusión controlada no colapsaron en un espiral de violencia como en el Cono Sur y Brasil. Esto se ha reflejado en regímenes políticos más estables (aunque no necesariamente democráticos) al mismo tiempo que la sociedad civil ha permanecido bloqueada en aspectos fundamentales. En México, la inclusión controlada se logró a través de una revolución social que resultó en instituciones estatales corporativas fuertes dominadas por un solo partido político que pudo efectivamente dominar a la clase obrera organizada así como a otros sectores de la sociedad civil (Eckstein, 1988; Hamilton, 1982; Zapata, 1998). El régimen se mantuvo autoritario durante gran parte de los años 90 debido a importantes restricciones en la competencia política y en la participación de grupos autónomos de la sociedad civil, aunque crecientes presiones por parte de la sociedad civil a partir de mediados de los años 80 han contribuido a una mayor apertura política. Otros dos ejemplos —Venezuela y Colombia— han disfrutado de regímenes políticos democráticos desde finales de los años 50, en términos de elecciones competitivas relativamente libres y justas para las posiciones en el gobierno. El consenso de la elite en ambos países se institucionalizó eficazmente a través de acuerdos políticos o “pactos”, que dieron paso a sus respectivos regímenes democráticos al proteger los intereses vitales de los principales actores políticos representados en los acuerdos. Aun así, ambos países compartían con México serios problemas de inequidad y exclusión social que reflejaban sociedades civiles débiles y altos niveles de corrupción oficial. Esto ha colocado a sus regímenes democráticos bajo una creciente presión, dado que las instituciones democráticas parecen incapaces de dar respuesta a los apremiantes problemas sociales. En Colombia, la sociedad está cada vez más desgarrada por la violencia asociada con el narcotráfico y una permanente guerra civil entre el Estado, los grupos paramilitares y varios poderosos movimientos guerrilleros que controlan más del 50% del territorio nacional (El Nuevo Herald, 11 de abril de 1999, edición electrónica http://www.elherald.com/). En 1992, Venezuela enfrentó su primer intento de golpe militar en una generación, cuando oficiales de nivel medio trataron de aprovechar un creciente descontento popular con la creciente pobreza, los altos niveles de inequidad social y la imperante corrupción política que parecía haber despilfarrado la vasta riqueza petrolera del país. Aunque el intento de golpe falló, su líder, el teniente coronel Hugo Chávez Frías, llegó a la presidencia a inicios de 1999 tras una aplastante victoria electoral y con la promesa de reformar completamente las instituciones democráticas de Venezuela.

De muchas maneras, Costa Rica resume el potencial y los límites de la inclusión controlada en América Latina. El régimen democrático costarricense, que data de 1948, es el más antiguo de la región y su estabilidad está directamente relacionada con su avanzado —para América Latina— estado benefactor. Aunque a menudo se le caracteriza como una transición por “imposición” en la que actores de la elite luego llegaron a pactos políticos que sentaron las bases para un régimen democrático (Karl, 1991:174-5, Paige 1997) plantea de manera convincente que las nacientes elites burguesas agroindustriales que dominaban este proceso sólo aceptaron con renuencia un régimen democrático que incluyó importantes derechos sociales de ciudadanía, producto de una movilización popular durante los años 30 y 40.

Paradójicamente, después de una breve guerra civil que precedió la instalación del régimen democrático, la triunfante burguesía agroindustrial implementó la agenda de reformas del reformista presidente derrotado, quien estaba aliado con el Partido Comunista y disfrutaba del apoyo de las organizaciones de la clase obrera y de la Iglesia Católica. Como dice Paige la viabilidad de las reformas reflejaba la incapacidad de la elite agraria cafetalera de desplazar a los pequeños y medianos productores durante el siglo 19. Esto condujo a relaciones de cooperación entre ellos y sirvió de base para los “mitos” nacionales de igualdad y colaboración de clase que la social democracia costarricense sólo reforzó.

Desde la perspectiva de la sociedad civil, el poder estaba relativamente más disperso en Costa Rica que en el resto del istmo como resultado de los patrones de tenencia de la tierra. Esto permitió (si no necesitó) concesiones entre la elite e importantes grupos de clase media, que no se dieron en los países donde la hegemonía de las elites agrarias cafetaleras estaba más firmemente establecida. Surgió entonces una importante coalición entre la clase obrera y la coalición de izquierda que, aunque militarmente derrotada durante la breve guerra civil, efectivamente estableció la agenda política para un gobierno reformista decidido a detener el avance del comunismo en los años 50. Como concluye Paige, “fue presión desde abajo y no sólo visión desde arriba, lo que estableció el estado benefactor costarricense” (Paige, 1997: 249). De esta manera Costa Rica evitó las guerras civiles más violentas y prolongadas que arruinaron la región en los años 80, aun cuando su estructura social subyacente de exclusión socioeconómica era notoriamente similar a la que existía en el resto de América Central.

Centroamérica (a excepción de Costa Rica), las prerevolucionarias Bolivia, Cuba y México, así como Paraguay bajo Stroesner, y Perú previo al gobierno militar de 1968, eran importantes excepciones en este patrón general de inclusión controlada. En estos casos, la clase trabajadora era pequeña y débilmente organizada. La inclusión del sector popular era mínima, si no inexistente, y los intereses agrarios de la elite prevalecían en la política y la sociedad. La sociedad civil también era igualmente muy débil. La resultante concentración del poder económico y político condujo a extremos de polarización social, aun para Latinoamérica. Bajo estas circunstancias, una explosión social parecía inevitable. Al no tener ninguna otra salida para lograr una verdadera integración al sistema sociopolítico debido a los altos niveles de represión, la relativamente débil clase obrera se alió con el campesinado, que era mucho más grande, para formar poderosos movimientos revolucionarios. En diferentes medidas y con diferentes niveles de éxito, estos movimientos llegaron a representar a fuertes y bien organizados actores del sector popular. Sus metas y métodos, sin embargo, no eran compatibles con la sociedad civil. Fundamentalmente, el surgimiento de estos movimientos revolucionarios reflejaba la debilidad de la sociedad civil y la concomitante falta de alternativas al conflicto violento para perseguir los intereses del sector popular[6].


Aunque la discusión sobre los derechos colectivos y la acción se ha limitado a las clases sociales, no hay ninguna razón por la cual el análisis no se pueda aplicar igualmente para comprender otros actores potenciales. Como ya se señaló, la ciudadanía es una construcción social en la que participa o potencialmente deberían participar una variedad de actores. Esos actores son esencialmente los elementos constitutivos de las sociedades civiles fuertes. Su ausencia en los procesos políticos nacionales puede reflejar la debilidad de la sociedad civil o políticas estatales represivas, lo que inevitablemente resulta en derechos ciudadanos limitados.

En resumen, la expansión de ciudadanía para incluir derechos civiles, políticos y, por último, sociales, según como lo describe Marshall, debe volver a interpretarse para reconocer la naturaleza conflictiva del proceso y el papel central que desempeñó la sociedad civil al interactuar con el Estado británico. Al mismo tiempo, esas luchas constituyen la creciente fortaleza de la sociedad civil. A través de la lucha colectiva, se crean y se redefinen identidades colectivas como nuevas fuentes de poder político (Hobson y Lindholm, 1997). Cuando los derechos se otorgan como resultado de la lucha social, el Estado reconoce e institucionaliza una cierta distribución previa de los recursos de poder, contribuyendo a otra relativa dispersión de los recursos del poder y, al mismo tiempo, fortaleciendo la sociedad civil. Desde esta perspectiva el camino que siguió Gran Bretaña y que Marshall describe tan elocuentemente, puede todavía ser “ideal”, pero también es único. Cuando la evolución de los derechos ciudadanos sigue caminos alternativos, las consecuencias para la democracia y la sociedad civil son a menudo dramáticas. En otros contextos, incluida la mayoría de América Latina, los derechos sociales de los ciudadanos han sido histórica y frecuentemente un sustituto de los derechos cívicos y políticos. Este era el sine qua non de la inclusión controlada. En lugar de redistribuir el poder a favor de la clase trabajadora —como sucedió en Europa Occidental— la expansión segmentada y limitada de los derechos sociales institucionalizó las inequidades sociales en términos de acceso a los recursos estatales y económicos creando un nuevo, relativamente pequeño y privilegiado grupo de trabajadores entre los sectores populares, obstaculizando el continuo desarrollo de la sociedad civil.


NOTAS:
  1. ® Como señaló Marshall, “la situación de la mujer, o al menos de la mujer casada, era peculiar en ciertos aspectos importantes” (pág. 18), puesto que los derechos civiles y políticos que disfrutaban todos los “ciudadanos” estuvieron restringidos para los hombres adultos hasta bien entrado el siglo veinte.

  2. ® Aquí me refiero a propósito a la estabilidad “política” para subrayar el funcionalismo implícito en el análisis de Marshall. La estabilidad política es vista como algo que requiere ciudadanía democrática bajo el capitalismo y es sinónimo con la estabilidad democrática. Aunque esto es ciertamente discutible en el contexto europeo (Mann, 1996), no cabe duda que los actores políticos rara vez las han visto como sinónimos en Latinoamérica. En su lugar, los derechos ciudadanos se han visto con frecuencia seriamente circunscritos en la búsqueda de la estabilidad política. Por esta razón, me referiré específicamente a la estabilidad democrática como una meta potencial de los actores políticos, que es diferente del problema general de mantener la estabilidad política y está estrechamente vinculada con el surgimiento de sociedades civiles fuertes.

  3. ® Los términos “poder” y “recursos del poder” se utilizan aquí para hacer referencia principalmente a los recursos económicos, y capacidad organizativa para, de manera autónoma, definir y defender los intereses colectivos del grupo. Esto último se puede basar en un fuerte sentido de identidad, en la ideología y en la habilidad organizativa o los conocimienos especializados colectivos. También se puede derivar de la disponibilidad de incentivos selectivos para los miembros. El poder físico o la fuerza coerciva no es relevante aquí porque generalmente se utiliza para fines que son contrarios al desarrollo de las sociedades civiles.

  4. ® En contraste con Marshall, el argumento aquí es que un gobierno democrático estable es el resultado contingente de luchas exitosas por parte de los actores de la sociedad civil para alcanzar y mantener dicho gobierno, más que un inevitable subproducto del desarrollo económico capitalista. Por el contrario, el desarrollo capitalista en América Latina ha impedido, en general, el surgimiento de la sociedad civil. Los esfuerzos por efectuar cualquier redistribución significativa frecuentemente han sido a costa de la democracia política y de una sociedad civil fuerte. En breve se regresará a este punto.

  5. ® Las políticas económicas estatales también afectan la estructura social. Para simplificar, y dado que no está directamente relacionado con el argumento que se está elaborando aquí, esta relación se ha dejado fuera del modelo.

  6. ® Es importante subrayar que las metas y métodos de los actores revolucionarios pueden cambiar, como ha ocurrido en El Salvador y Guatemala con la firma de los acuerdos de paz en los años 90 y la posterior participación de los antiguos movimientos guerrilleros en los nuevos regímenes democráticos. Cambios tan dramáticos son, sin embargo, bastante raros (Karl, 1992). Este argumento también explica por qué los movimientos como Sendero Luminoso en el Perú a menudo atacaban de manera brutal a las organizaciones populares y a otros actores del sector popular. Sendero, deliberadamente buscaba cómo socavar a la sociedad civil peruana y eliminar cualquier alternativa a la revolución violenta.


Los derechos ciudadanos en las nuevas democracias de América Latina
En contraste con la comprensión teleológica de Marshall de los derechos ciudadanos y el patrón alternativo de derechos sociales limitados (en oposición a universales) otorgados a grupos particulares en la sociedad (por ejemplo, la clase obrera) en ausencia de derechos civiles y políticos universales de la ciudadanía, las transiciones hacia la democracia en América Latina desde mediados de los años 70 representan una tercer vía alternativa: el otorgamiento de los derechos políticos universales de la ciudadanía en ausencia de derechos civiles universales y del deterioro de los derechos civiles. Aunque generalmente estables (con la excepción de Perú bajo Fujimori), estos regímenes democráticos se caracterizan por sus serias limitaciones en la calidad de la gobernanza democrática lo que plantea desafíos significativos para su eventual consolidación. Se argumentará que esta particular secuencia refleja la naturaleza elitista de estas transiciones sobre las cuales los militares retuvieron una influencia desproporcionada, así como las consecuencias de las políticas de desarrollo económicas neoliberales que también se han vuelto dominantes en toda América Latina desde los años 80. Ambas han afectado la capacidad de la sociedad civil de participar en el tipo de luchas colectivas necesarias para definir ciudadanía de una manera más integral.

En toda la región, los latinoamericanos actualmente disfrutan de un nivel de derechos políticos sin precedentes que ejercen a través de elecciones razonablemente libres y justas[7]. Paradójicamente, dado que los abusos generalizados a los derechos humanos eran un motivo principal de oposición a los regímenes militares que cedieron el poder a los gobiernos civiles electos en los años 70 y 80, en muchos de los países los derechos civiles de la ciudadanía siguen siendo en extremo precarios para la mayoría (Méndez, O’Donnell, Pinheiro, 1999; O’Donnell, 1993; Oxhorn, 1998a; y NACLA, 1996). En términos muy generales, según las encuestas de Freedom House (1999) [8], se encontraron considerables restricciones a los derechos civiles en todos los regímenes democráticos latinoamericanos durante los años 90 (a excepción de Uruguay y Chile). Asimismo, estos indicadores tan amplios opacan el hecho de que las restricciones a los derechos civiles afectan de manera desproporcionada a la mayoría pobre de los ciudadanos latinoamericanos. Como explica Pinheiro (999:2) “... los pobres siguen siendo las víctimas preferidas de la violencia, el crimen y las violaciones a los derechos humanos”. Por ejemplo, aunque las transiciones hacia la democracia han contribuido a reducir la violación sistemática de los derechos humanos por parte del Estado [9], el nivel general de la violencia de Estado en esos países no ha disminuido. Por el contrario, ha tenido un cambio cualitativo, puesto que ya no está dirigido hacia la oposición política sino hacia los pobres (Méndez, 1999: 19-20).

Históricamente los derechos civiles han sido muy precarios en América Latina. Esto ha sido el resultado directo de la politización del Estado a medida que las instituciones públicas caen presas de la búsqueda de una renta y resultan dominadas por intereses especiales y estrechos (incluidos los intereses de clase) con la consiguiente incapacidad de las instituciones del Estado de lograr incluso la apariencia de neutralidad en el diseño y la ejecución de las políticas (Karl, 1997). Los límites de la inclusión controlada también han resultado en varias formas de represión del Estado cuando las presiones sociales amenazan con exceder esos límites. Junto con los derechos políticos universales de la ciudadanía bajo los regímenes democráticos, sin embargo, la falta de derechos civiles amenaza con socavar la legitimidad democrática, si no la relevancia de un gobierno democrático en la vida diaria de los pueblos (Garretón, 1999; Méndez, 1999a). Es más, en el contexto actual, varios factores se han combinado para exacerbar los problemas asociados con los derechos civiles limitados de la ciudadanía.

El abuso del sistema legal por parte de las elites, la corrupción y las percepciones generalizadas de que los funcionarios gozan de una cierta impunidad sin importar lo que hagan, también ha socavado la confianza en las instituciones legales (Garretón, 1995 y 1989). En toda América Latina, a excepción de Chile, el público tiene un nivel de confianza alarmantemente bajo en el sistema judicial. Esto es particularmente cierto entre los grupos de bajos ingresos, incluidos los pobres en Chile (Garro, 1999: 279). Este es uno de los principales legados institucionales de los regímenes autoritarios con el que las nuevas democracias deben lidiar. Este legado refleja no sólo una permanente desconfianza en las instituciones del Estado causada por los altos niveles de abuso por parte de los regímenes autoritarios, sino también el hecho de que esas prácticas no terminan con la transición hacia la democracia. A menudo, importantes leyes y gran parte del personal del régimen autoritario siguen operando y son difíciles de cambiar. Las personas se acostumbran a buscar soluciones a sus problemas que no están reguladas por la ley y suponen que cualquier reforma fracasará en la práctica, aun si la promulga un gobierno electo. De hecho, los funcionarios electos han contribuido a la generalizada falta de confianza en las instituciones judiciales debido a su propia intervención política en los tribunales (Méndez, 1999b). A menos que se pueda crear confianza en el orden legal, las reformas democráticas serán socavadas, dado que muchos supondrán que esas reformas no tendrán efecto alguno.

En muchas de las nuevas democracias, los derechos civiles son socavados directamente por una comercialización de facto del estado de derecho en la que los derechos civiles son efectivamente asignados según el “poder adquisitivo” de las personas. La igualdad de protección bajo la ley existe en el papel, pero los pobres no tienen acceso a ella debido a sus limitados recursos económicos. El Estado es incapaz de llenar el vacío (producto de la corrupción y de su propia falta de recursos). Por el contrario, los sistemas legales sirven para reforzar aún más los problemas estructurales de la desigualdad y la exclusión social. Como lo plantea Pinheiro (1999: 4), “la policía y otras instituciones del sistema de justicia penal tienden a actuar como ‘guardias fronterizos’ que protegen a las elites de los pobres”. “Los crímenes que cometen la clase media y la elite”, incluida la corrupción, el fraude, la evasión fiscal y la explotación de niños o el trabajo esclavizante, son ignorados por los sistemas judiciales que se concentran en los crímenes que cometen los pobres (Pinheiro, 1999: 5). La aplicación de la ley continúa siendo un instrumento de corrupción y represión, más que la puesta en práctica de los derechos civiles universales. En un círculo vicioso, soluciones ineficaces para la corrupción y para asegurar la rendición de cuentas por parte de los funcionarios, socavan aún más la confianza en el sistema legal e incluso en el político, lo que dificulta el freno de los abusos.

Un incremento sustancial de la criminalidad en toda América Latina exacerba aún más esta situación (NACLA, 1996). Además de ser con frecuencia las principales víctimas del crimen, los pobres son a menudo el blanco de los esfuerzos de la policía por controlar el crimen lo que resulta en la criminalización de la pobreza (Méndez, O’Donnell, Pinheiro, 1999). Por ejemplo, el dramático incremento en los niveles de criminalidad en El Salvador después de la transición a la democracia condujo a la aprobación, el 19 de marzo de 1996, de la Ley de Emergencia contra la Delincuencia y la Ley para la Defensa Social. Estas leyes, parte de las cuales fueron eventualmente declaradas inconstitucionales, estipulaban que en base a la apariencia se consideraría a las personas como criminales potenciales sujetos a encarcelamiento y a la pérdida de los derechos básicos. Los desempleados, los jóvenes, los pobres o sencillamente las personas que se vistieran de forma distinta se convirtieron todos en el blanco de leyes que ignoraban los problemas igualmente serios del crimen organizado y la corrupción oficial — protagonizados en su mayoría por funcionarios públicos (Proceso, 16: 702 [27 de marzo de 1996]). Sin embargo, como los pobres son también las principales víctimas del crimen, estas leyes gozaron de un amplio apoyo popular, un fenómeno que no sólo ocurre en El Salvador (Ménez, 1999a: 22). Al mismo tiempo, sobre todo entre los sectores relativamente bien acomodados, hay una creciente privatización de la aplicación de la ley a medida que la población recurre a la vigilancia y paga por servicios de seguridad privada en toda la región.

En un fuerte contraste con el proceso por medio del cual los derechos de la ciudadanía se desarrollaron en la Gran Bretaña del Siglo 19, según Marshall, los intereses empresariales han podido lidiar exitosamente —si no beneficiarse directamente— con los limites de los derechos civiles en gran parte de la región. La comercialización del estado de derecho, la criminalización de la pobreza y la privatización de la aplicación de la ley son todas soluciones, al menos parciales, para la creciente criminalidad y la ineficacia de los sistemas legales que sólo están disponibles para las personas con recursos económicos. Lo que es más, los intereses empresariales están disfrutando de una creciente influencia política en América Latina (Mahon, 1996; Oxhorn y Ducatenzeiler, 1998). Esta influencia es a menudo a través de canales informales, no democráticos, y es una de las principales fuentes de la precariedad de los derechos civiles. Debido a que los intereses empresariales pueden beneficiarse de esas irregularidades —algo que Marshall no anticipó— éstos no necesariamente impulsarán cambio alguno. Como irónicamente señalaba Mahon (1996: 200): “...quienes mueven los mercados posiblemente no estén en contra de un poder estatal que formalmente no rinde cuenta, siempre y cuando informalmente les rinda cuenta a ellos”.

La creciente influencia de los intereses empresariales en América Latina refleja la adopción de un nuevo conjunto de políticas de desarrollo neoliberales que ha tenido un importante impacto negativo en los derechos sociales de la ciudadanía. En su esencia, estas políticas de desarrollo se apoyan en el mercado para determinar la mejor asignación de recursos y oportunidades para los pobres. Esto lo complementa el Estado en su papel subsidiario de brindar ciertos bienes públicos y transferencias de ingresos directamente a aquellos que están más necesitados. Contrario a casi todo el periodo de la post guerra, cuando los intereses empresariales dependían más directamente de varios subsidios o rentas estatales, incluidos aquellos que resultaban de las políticas comerciales proteccionistas que los protegían de la competencia económica extranjera, los Estados ahora dependen mucho más de los intereses empresariales que dominan sus economías de mercado para asegurar los recursos y la continuación de su éxito económico (Oxhorn, 1998a).

Las implicaciones de este cambio en la política de desarrollo para los derechos sociales son más evidentes en las nuevas políticas de bienestar social de ayuda dirigida. Estos tipos de políticas, desarrollados inicialmente bajo el régimen militar de Augusto Pinochet en Chile, se han vuelto cada vez más dominantes en toda la región. Se basan en el supuesto de que la solución de la pobreza se encuentra en el nivel micro con la canalización de suministros mínimos de ayuda estatal directamente a los más necesitados hasta que puedan encontrar un empleo formal. El énfasis es entonces en paliativos de corto plazo para la pobreza hasta que estas personas puedan mantenerse a través de su participación en el mercado laboral. Aunque se espera que sea el mercado el que determine la mejor asignación de recursos y oportunidades para la sociedad en su conjunto bajo las políticas de desarrollo neoliberales, el Estado retendría su papel de brindar ciertos bienes públicos y transferencias de ingresos directamente a las personas más pobres de la sociedad que no pueden mantenerse con un empleo formal. Los subsidios generales para todos los ciudadanos y las políticas de bienestar social exageradamente burocráticas que antes brindaban derechos sociales a grupos selectos (incluidos los obreros organizados) bajo la inclusión controlada, son reemplazados por pagos directos basados estrictamente en la necesidad (en efectivo y en especie, a usuarios o proveedores de servicios) en áreas como atención en salud, educación, nutrición, empleo y vivienda. La eficiencia de los gastos en bienestar social supuestamente aumenta al limitar la cantidad de “fuga” hacia grupos de clase media y alta.

En el área de atención en salud, por ejemplo, el papel del Estado se minimiza al convertirlo en el proveedor de último recurso. Sólo los indigentes y los pobres que no pueden pagar un seguro médico privado se canalizarán hacia un servicio público de salud supuestamente más eficiente y racional comparado con el vasto y burocrático aparato de salud pública erigido como parte de los derechos sociales de la ciudadanía durante periodos de inclusión controlada. Asimismo, en el área de la vivienda de bajo costo, el papel del Estado se reduce a brindar subsidios directos y a determinar la elegibilidad para dichos servicios. Una vez que la “demanda” de vivienda por parte de los grupos de bajos ingresos es garantizada por el Estado de esta manera, se supone que el mercado asegurará una oferta adecuada de vivienda de bajo costo, y contrario a la situación durante gran parte del periodo de la post guerra, el Estado ya no necesita construir viviendas públicas.

La importancia de este giro en las políticas puede verse en el hecho de que en los años 90, la reducción de la pobreza en la región fue el resultado, casi en su totalidad, del crecimiento económico y del aumento concomitante en las oportunidades de empleo para los pobres, a pesar de los incrementos en los gastos sociales estatales en una variedad de países (Helwege, 1995; ECLAC, 1994). Incluso en Chile, donde el gasto social aumentó en un 21 % en términos reales entre 1990 y 1992, más del 80 % del ingreso aumentado que recibió el 40 % más pobre de todos los hogares durante ese periodo provino de incrementos en ingresos percibidos (ECLAC, 1994: 8). Sin embargo, aunque el crecimiento puede ser necesario para la reducción de la pobreza, la evidencia empírica demuestra claramente que no es suficiente. A pesar del aumento del 6 % en el PBI per cápita en la región entre 1990 y 1995, el nivel de pobreza se mantuvo virtualmente al mismo nivel que en 1990 (Fluery, 1998: 6).

Esto demuestra también que el Estado se ha abstenido de cumplir un papel redistributivo importante[10]. Los gastos sociales siguen siendo mayormente regresivos, a pesar de la promesa de orientarlos hacia grupos específicos. Su expansión es procíclica y probablemente continúe siéndolo para mantener la confianza de los inversionistas. Las condiciones establecidas por el FMI en el paquete para sacar a Brasil de sus apuros económicos son sólo un ejemplo. Asimismo, las reformas fiscales y las políticas de salario mínimo no se han utilizado para redistribuir el ingreso en ningún grado significativo mediante el incremento de la participación relativa de los pobres en el ingreso nacional (Helwege, 1995). Las políticas diseñadas para revertir las causas estructurales de la pobreza y la desigualdad, en particular por medio de inversiones en capital humano como la educación y la atención en salud, se sacrifican ante las prioridades de corto plazo de mantener bajos niveles de inflación, presupuestos nacionales balanceados y el equilibrio de la balanza de pagos externa bajo la suposición de que los programas dirigidos hacia los sectores más necesitados darán el tiempo necesario para que la economía ofrezca más empleo. Los “derechos” sociales básicos de la ciudadanía, como la atención en salud y la educación (que de todas maneras nunca fueron muy significativos para los pobres) se están limitando cada vez más para las clases obreras y medias —comparado con lo que éstas disfrutaron durante los periodos de inclusión controlada—, a medida que se ven obligadas a recurrir al sector público subfinanciado y en deterioro. Esto contrasta fuertemente con aquellos sectores cuya situación económica personal les permite recurrir al sector privado.

Estos cambios en las políticas han afectado seriamente la equidad social en la región, agravando aún más el creciente problema de las elevadas tasas de criminalidad. La reanudación del crecimiento económico en América Latina después de la crisis internacional de la deuda y la posterior recesión económica de los años 80, no ha logrado, en general, llevar los niveles de inequidad a aquellos que se vivieron en los años 70 (Altimir 1994 y 1995)[11]. Esto es a pesar de las reducciones, significativas en algunos casos, de la pobreza.

Altimir (1994: 26) concluye:
En resumidas cuentas, los patrones distributivos «normales» en la próxima fase del crecimiento sostenido, cuando ésta se materialice en la mayoría de los países latinoamericanos, una vez que se hayan recuperado de la crisis y sus secuelas, hayan llevado a término los ajustes estructurales, y puesto en acción las reformas políticas, tienden a ser más desiguales, al menos en las áreas urbanas, que los que prevalecieron en las últimas etapas de la fase de crecimiento anterior, durante los años 70.

El panorama a largo plazo no es mejor desde esta perspectiva. Enrique Iglesias, presidente del Banco Interamericano de Desarrollo advirtió que:

En condiciones de crecimiento estable le podría tomar al continente muchos años —entre 50 y más de un siglo, dependiendo del país— dar a todos los ciudadanos un nivel mínimo de bienestar bajo las tendencias de distribución actuales (New York Times, 25 de marzo de 1998: A7).

Muchos de los problemas sociales que se han planteado aquí no son nuevos en América Latina. La exclusión social y la desigualdad han atormentado a la región durante mucho tiempo, aunque a menudo los “viejos” problemas se han exacerbado, incluido el nivel de inequidad, la comercialización del estado de derecho, la criminalización de la pobreza y la privatización de la aplicación de la ley. Lo que es único en los años 90 es la coincidencia de los derechos civiles limitados, el deterioro en los derechos sociales (al menos comparado con los periodos de inclusión controlada) y los casi universales derechos políticos de la ciudadanía. La yuxtaposición de los derechos políticos universales con límites tan agudos en otros aspectos de la ciudadanía tendrán importantes consecuencias para la calidad de la democracia en la región, amenazando en ultima instancia su futuro. Esto refleja la debilidad de la sociedad civil que proviene de la naturaleza de las transiciones que condujeron a los regímenes democráticos en América Latina y del giro hacia políticas de desarrollo económico de corte neoliberal. En particular, el predominio de los partidos políticos y de actores de la elite en estas transiciones, ha estancado el desarrollo de las sociedades civiles latinoamericanas al mismo tiempo que las tendencias económicas han debilitado la organización de la clase obrera, principal actor que en el pasado luchó por los limitados derechos sociales asociados con la inclusión controlada[12].

En general, la movilización popular desempeñó un importante papel en la precipitación de las transiciones democráticas, ya que personas de virtualmente todos los sectores participaron en actividades de protesta organizada exigiendo que los regímenes autoritarios en el poder cedieran el poder a gobiernos electos. La magnitud de esta movilización, acompañada del surgimiento de una amplia variedad de organizaciones de derechos humanos y grupos de auto ayuda, pareció presagiar el fortalecimiento de la sociedad civil a través de la difusión de actividades organizativas autónomas entre los sectores populares. Esta llamada “resurrección de la sociedad civil”, sin embargo, demostró tener una vida relativamente corta al determinar los actores de la elite y los partidos políticos el curso final de estas transiciones (O’Donnell y Schmitter, 1986; Oxhorn, 1996, 1995a y 1995b). La expresión más clara de esto está en los pactos políticos que en muchos casos no sólo determinaron las reglas del juego para el futuro régimen democrático y los tipos de actores que podían participar, sino que establecieron límites en los temas sustantivos que los gobiernos electos podían abordar (Karl, 1986). Entre esos límites había importantes concesiones para el régimen autoritario saliente en términos de futuros enjuiciamientos por abusos a los derechos humanos y la preservación de varios “enclaves autoritarios” dentro de las instituciones de la nueva democracia (Garretón, 1989). En muchos países estos enclaves incluían nuevos canales institucionalizados de influencia política para funcionarios no electos, en particular la comunidad militar y de inteligencia, y burocracias civiles bien atrincheradas que se retuvieron del régimen anterior.

El proceso a través del cual los actores de la elite y los partidos políticos llegaron a dominar el proceso político durante las últimas fases de la transición, necesariamente ocasionaban una desmovilización de los actores masivos y su subordinación a los intereses de asegurar una transición democrática. Según los resultados comparativos de O’Donnell y Schmitter (1986) basados en la experiencia de Europa del Sur y América Latina en los años 70 hasta mediados de los 80, esta desmovilización fue necesaria para evitar una potencial reacción autoritaria al privar a los extremistas dentro del régimen autoritario de cualquier pretensión de detener el proceso de transición. Por necesaria que haya sido esta desmovilización para lograr un gobierno democrático, no dejó de tener sus tensiones. En esencia, la desmovilización interrumpió el proceso de construir una sociedad civil que había empezado como un preludio a la transición. Estas tensiones sólo se vieron exacerbadas por la continua dominación —después de la transición— de una elite de actores, en particular de la elite de los partidos, y una percepción generalizada de un creciente distanciamiento entre los líderes de los partidos y la población en su conjunto. El “espacio” disponible para la participación popular parecía a menudo limitado al proceso electoral por el tipo de instituciones democráticas que se establecieron durante el proceso de transición. Hasta el movimiento de mujeres que había desempeñado un papel crítico en la movilización en contra de los regímenes autoritarios vieron su influencia severamente limitada una vez que la transición llegó a su fin con la instalación de un gobierno electo (Wayland, 1994). Además, había con frecuencia un sentido de frustración entre la población general dados los límites en los cambios que trajo consigo la democracia. El resultado ha sido un decaimiento general en la actividad organizativa dentro de la sociedad civil, aun en aquellos países donde esa actividad había alcanzado niveles relativamente altos durante el régimen autoritario.

Varios otros factores han afectado el grado al cual la sociedad civil parece haber retrocedido bajo el régimen democrático. En una serie de países, la actividad organizativa autónoma entre grandes segmentos de la población fue un fenómeno relativamente nuevo que, paradójicamente, surgió durante periodos de intensa represión y dificultad económica. Era a menudo el resultado directo de las exigencias de la supervivencia bajo regímenes autoritarios brutales (Oxhorn 1995a y 1995b). Una vez que la transición culminó con éxito, las experiencias organizativas adquiridas bajo un régimen autoritario tuvieron de hecho que traducirse en un entorno democrático (con todas sus imperfecciones) si iba a continuar la dinámica que había alcanzado el desarrollo de la sociedad civil en ausencia de una democracia política. Esto demostró ser una tarea poco fácil. Para los jóvenes en particular, los miembros de muchas organizaciones que surgieron durante el periodo de gobierno autoritario no tenían experiencia en política democrática. Sus estilos organizativos y los tipos de demandas que se estaban articulando tenían que adaptarse a un entorno muy diferente si se quería que mantuvieran su eficacia para influir en los procesos políticos.

Un buen ejemplo fue el hecho que ya no había un “enemigo” inequívoco contra el cual movilizarse. Ahora la dictadura había sido reemplazada por un gobierno civil electo. Sin un enemigo claro para catalizar la movilización popular, ésta se volvió a menudo escurridiza. Asimismo, la mayoría de las personas que estaban activamente involucradas en varias organizaciones que surgieron durante el periodo del régimen autoritario, seguían viendo la democracia en términos de los derechos políticos universales de la ciudadanía como un fin en si mismo, a pesar de sus debilidades. Irónicamente, este compromiso con la democracia política puede haber complicado el problema de la actividad organizativa del sector popular autónomo. Los potenciales líderes de esa movilización con frecuencia se mostraban inseguros en cuanto a la manera de expresar su creciente frustración. Muchos de ellos nunca habían participado en política democrática y no sabían cómo aprovechar las oportunidades de participación que ésta podía ofrecer.
Al mismo tiempo, temían que la movilización pudiera crear presiones desestabilizadoras que amenazarían la viabilidad del nuevo régimen democrático —el mismo miedo que contribuyó a su desmovilización durante la transición. Bajo un régimen autoritario, esas personas o bien no pensaron en los efectos potencialmente desestabilizantes de sus actividades, o tenían esto como su meta específica. Ahora el miedo (a menudo imitado, si no alentado, por la elite política) era que cualquier movilización autónoma sería contraproducente.

En una serie de países hubo importantes excepciones, particularmente entre segmentos de la clase obrera organizada y organizaciones de derechos humanos. Sin embargo, su capacidad de movilizar apoyo más allá de su membresía inmediata con el fin de influir en los resultados políticos, por lo general se mantuvo limitada comparada con el periodo de régimen autoritario. También ha habido importantes movilizaciones masivas en directo apoyo a la democracia, como el movimiento a favor de elecciones presidenciales directas en Brasil en 1984 y el movimiento para impugnar al presidente brasileño Fernando Collor de Mello en 1992. No obstante, ha sido muy difícil mantener ese grado de movilización (Weyland, 1993).

La excepción más importante desde la perspectiva de la sociedad civil y la construcción social de los derechos ciudadanos son los movimientos de los pueblos indígenas. En fuerte contraste con la mayoría de los movimientos sociales que fueron prominentes durante periodos de gobierno autoritario, los grupos indígenas en una serie de países, particularmente en Bolivia, Ecuador, Guatemala y México, han podido aprovechar las oportunidades de participación política que ofrecen los regímenes democráticos para crear nuevas organizaciones basadas en la identidad indígena (Yashar, 1998; Degregori, 1998). Estas organizaciones se apoyan en redes preexistentes para resistir “...reformas estatales que restringían el acceso a recursos estatales y ponían en peligro focos de autonomía política, material y cultural local que las comunidades indígenas habían labrado” (Yashar, 1998: 24). En particular, los grupos indígenas se han movilizado “...a medida que se han retirado las ‘recompesas’ por una participación controlada...” (Yashar, 1998:33). En el proceso, una serie de países en toda América Latina han promulgado reformas constitucionales y legales significativas en un esfuerzo por institucionalizar importantes nuevos derechos sociales colectivos de la ciudadanía (Dandler, 1999).

Desde la perspectiva de la sociedad civil, las redes preexistentes y las fuertes identidades culturales representan un aspecto importante de la dispersión del poder dentro de la sociedad civil, lo que da a los pueblos indígenas una cierta capacidad para organizarse y proyectar su influencia hacia las agendas políticas nacionales cuando sus intereses autodefinidos se ven amenazados por reformas estatales y estrechas definiciones de derechos ciudadanos. La experiencia de Perú subraya la importancia de la fuerza de las identidades y redes étnicas colectivas para la fortaleza de los movimientos indígenas, y de la sociedad civil en general. La ausencia de un fuerte sentido de identidad étnica compartida entre la gran población indígena y la capacidad de grupos no indígenas de apropiarse con éxito de importantes símbolos de la cultura indígena para sus propios proyectos societales, ha significado que a los indígenas peruanos se les ha movilizado con mayor eficacia sobre la base de clase social y ciudadanía nacional, incluso por grupos revolucionarios violentos con identidad de clase como Sendero Luminoso.

De una manera más general, a pesar de los importantes logros de los grupos indígenas en casi toda la región “...existe aún un largo camino por recorrer antes de que podamos decir con confianza que reina el ‘estado de derecho’ en las relaciones entre los estados naciones y los pueblos indígenas de América Latina” (Davis, 1999: 158). Para empezar a rectificar esto, será necesaria la continua movilización de los indígenas. No obstante, las severas desventajas que históricamente han padecido los pueblos indígenas (altos niveles de pobreza, educación deficiente, discriminación racial, para nombrar sólo unas cuantas) sugieren que será un reto enorme. Un ejemplo vivo lo constituye el rechazo a las reformas constitucionales en Guatemala en mayo de 1999, que hubieran reconocido de manera oficial a los 24 grupos indígenas e institucionalizado importantes canales para influir en las políticas públicas dirigidas a ellos (New York Times, 18 de mayo de 1999). En un país donde más del 60 % de la población es indígena, las reformas constitucionales históricas fueron rechazadas en un referéndum oficial en el que sólo votó el 18.5% de los votantes registrados.

Cabe señalar también que algunas de las movilizaciones más exitosas de apoyo masivo en las democracias latinoamericanas en los años 90, han sido las organizadas en contra de lo que los líderes de esas movilizaciones consideraban eran regímenes democráticos fundamentalmente defectuosos. Ejemplos incluyen los movimientos revolucionarios de Perú y Colombia[13]. Asimismo, incluyen a líderes populistas como Alberto Fujimori en Perú y Hugo Chávez en Venezuela, quienes gozaron de un amplio apoyo (y alcanzaron la presidencia de sus respectivos países) al apelar específicamente a las frustraciones populares con la corrupción de los líderes electos y la aparente incapacidad de las instituciones democráticas existentes de lidiar adecuadamente con las preocupaciones apremiantes de pobreza y anarquía. Esto viene a subrayar los problemas que constituyen para los regímenes democráticos los derechos ciudadanos restringidos y las sociedades civiles relativamente débiles.

Esta experiencia general contrasta fuertemente con la de la movilización de la clase obrera en Gran Bretaña que plantea Marshall. Allí, la movilización se hizo con la expresa intención de cambiar un régimen existente (que según los estándares de entonces era bastante democrático) en lugar de derrocar un régimen autoritario a menudo violento. Dado que el cambio de régimen era la principal —si no la única— demanda de los actores involucrados en recientes transiciones, había una tendencia a ver los derechos políticos casi como una panacea para resolver una variedad de problemas sociales más que como un punto de partida indispensable[14]. El rompimiento con el pasado no sólo fue menos dramático en el caso británico sino que fue premeditado. Mientras que las transiciones latinoamericanas interrumpieron un proceso de construcción de la sociedad civil, en Gran Bretaña el proceso fue más continuo y acumulativo —de ahí la aparente teleología del análisis de Marshall. Este contraste es aún más claro cuando se examina la clase obrera organizada en los dos casos. El movimiento laborista británico se fortaleció considerablemente producto de sus luchas para ganar importantes derechos civiles y de ahí pasó a crear el Partido Laborista Británico y asegurar su integración política. En la mayoría de los países latinoamericanos, la clase obrera organizada desempeñó un papel importante en las movilizaciones que ayudaron a lograr las transiciones hacia la democracia (Valenzuela, 1989; Drake, 1996). Su situación, sin embargo, permanece considerablemente debilitada en prácticamente cada país en la región[15]. Los movimientos laboristas en toda América Latina sufrieron considerables reducciones en su membresía producto de la dura represión y de la depresión económica causada por la crisis de la deuda en los años 80. Los procesos de globalización económica que han afectado la fortaleza de los sindicatos en el mundo entero, y las políticas económicas neoliberales han contribuido a asegurar que la clase obrera organizada en América Latina no pueda recuperar su fuerza anterior. Como resultado, la adopción de políticas de desarrollo económica neoliberales golpearon fuertemente a los sindicatos de trabajadores al perderse los derechos sociales que se les habían otorgado (o que a menudo habían ganado) en periodos anteriores (Oxhorn, 1998a).

El resultado general ha sido una fragmentación extrema de la sociedad civil en la mayoría de los países de la región. La creciente desigualdad social, la pronunciada desmovilización de los actores masivos y de la actividad organizativa comparada con el periodo que precedió las transiciones recientes[16], y el debilitamiento del movimiento obrero organizado en particular, han amortiguado las presiones que de otra manera hubieran podido venir de la sociedad civil para una efectiva expansión de los derechos ciudadanos. En un proceso que es casi el reverso del círculo virtuoso en la descripción de los derechos ciudadanos de Marshall, la democracia latinoamericana ha continuado restringiendo el potencial de la sociedad civil a pesar de la universalización de los derechos políticos en años recientes.


NOTAS:
  1. ® Cuba es la principal excepción.

  2. ® Esta conclusión se basa en el indicador de Freedom House de las “libertades civiles”. Utilizando una escala del uno al siete, donde uno representa el grado más alto de libertad. Freedom House caracteriza a los países con un puntaje de 3 a 5.5 como sólo “parcialmente libres”. En esta escala, tanto Uruguay como Chile obtuvieron un puntaje de dos, mientras que la mayoría de las democracias latinoamericanas obtuvieron un puntaje de tres.

  3. ® Importantes excepciones son Perú y Colombia producto de la campaña de contrainsurgencia del Estado en contra de formidables movimientos guerrilleros en ambos países.

  4. ®Aunque ésta es claramente una decisión relacionada con las políticas, también refleja cambios en la estructura del Estado que han limitado la capacidad institucional del mismo para redistribuir los recursos económicos, aun cuando existe la voluntad política para hacerlo.

  5. ® La principal excepción es Colombia, donde la inequidad era menor que antes de la crisis económica. En ese país, sin embargo, la amenaza más prominente para la sociedad civil es la constante violencia vinculada al narcotráfico, la insurgencia de izquierda y las políticas de contrainsurgencia del gobierno. Asimismo, los altos niveles de corrupción y la debilidad de las instituciones estatales claves como el sistema judicial, conllevan a que los derechos civiles en ese país sean tan precarios como lo son en el resto de la región, si no todavía más. Uruguay y Costa Rica se estaban acercando a sus niveles anteriores de inequidad. Estos países supuestamente también disfrutan de las sociedades civiles más fuertes de América Latina lo que puede ayudar a explicar por qué hasta cierto punto se mitigaron.

  6. ® Es importante subrayar que no estoy sugiriendo que hubiese una alternativa. Tampoco estoy sugiriendo que la obtención de derechos políticos no ha tenido una tremenda importancia para la mayoría de los latinoamericanos (Petras y Leiva, 1994). Solamente deseo analizar algunas de las limitaciones de estas transiciones para que se aborden en el futuro.

  7. ®Ambos países también han experimentado altos niveles de movilización paramilitar para combatir a las fuerzas revolucionarias. Aunque no siempre están explícitamente organizados en contra del régimen democrático de turno, su violencia difícilmente los conduzca hacia una política democrática estable.

  8. ® Dada la severidad de los abusos contra los derechos humanos, una opinión de esta naturaleza es ciertamente entendible. Sin embargo, es interesante observar que la dirección general de las transiciones en sus últimas etapas se centró mas o menos de manera exclusiva en los derechos políticos aun cuando gran parte de la organización como tal y la resistencia bajo el régimen autoritario se centró primero en el establecimiento de derechos humanos/civiles básicos y en la protección de los mínimos derechos sociales que en general estaban bajo ataque.

  9. ® Una excepción parcial es Brasil, donde una rápida industrialización en los años 60 y 70 contribuyó a un crecimiento significativo en la fuerza de los sindicatos en los años 70 y 80. Véase Keck, 1992. En este contexto, la fortaleza de los sindicatos se refiere específicamente a una creciente autonomía sindical del Estado que ha permitido a los trabajadores en Brasil (al menos hasta mediados de los 90), obtener importantes concesiones tanto de los empleadores como del Estado. También se refleja en la considerable influencia política del Partido dos Trabalhadores (PT).

  10. ® Dadas las tendencias dominantes tanto desde el punto de vista histórico y después de las transiciones democráticas, se podría argumentar que la movilización de las masas bajo los regímenes autoritarios, en particular los gobiernos militares violentos, es la excepción que necesita explicarse. Esto subraya la importancia de un “enemigo” común claro para movilizar a los sectores populares. En particular, los extremos en la represión del Estado y las dificultades económicas juntas pueden hacer que la auto organización entre los pobres sea una opción importante que pierde fuerza cuando se vuelven accesibles los derechos políticos de participación.


Conclusiones
Regresando al principal planteamiento de Marshall, en cuanto a que la inequidad económica podría legitimarse en las democracias occidentales sólo a través de la extensión y la expansión gradual de los derechos ciudadanos universales, está claro que la democracia latinoamericana enfrenta serios retos. No sólo ha aumentado la inequidad en términos de la distribución de los ingresos, sino que el Estado desempeña un papel cada vez menor en la compensación por las desigualdades materiales al brindar derechos sociales de ciudadanía en una región considerada desde hace tiempo como una de las más desiguales en el mundo. Lejos de legitimar la desigualdad social, la incapacidad de los derechos políticos de la ciudadanía de revertir por sí solos estas tendencias, corre el riesgo de socavar la legitimidad de la democracia política abriendo el camino a alternativas no democráticas desde abajo, o desde arriba por parte de líderes populistas como Alberto Fujimori en Perú y Hugo Chávez en Venezuela, quienes pueden sacar provecho de las crecientes frustraciones de los sectores populares. Según el presidente del Banco Interamericano de Desarrollo, Enrique Iglesias, las encuestas de opinión pública ya indican que sólo el 27 % de los latinoamericanos tienen confianza en las instituciones democráticas existentes (New York Times, 25 de marzo de 1998: A7). A medida que los gobiernos democráticos demuestran ser incapaces o renuentes a abordar las principales preocupaciones de sus ciudadanos, la democracia como tal corre el riesgo de volverse irrelevante a medida que las personas buscan la manera de crear mejores vidas para sí mismas (Garretón, 1999).

Al intentar analizar el papel de la sociedad civil en la construcción social de los derechos ciudadanos, se vuelve evidente que la debilidad de la sociedad civil en América Latina es tanto una consecuencia como una causa de los caminos particulares que ha seguido la región en la evolución de los derechos ciudadanos universales. En Gran Bretaña, la mayor dispersión de los recursos del poder dentro de la sociedad civil hicieron posible una serie de luchas en las que hubo un incremento acumulativo tanto en la sustancia de los derechos ciudadanos como en la fuerza de la sociedad civil. A principios de este siglo en América Latina, los derechos sociales de la ciudadanía a menudo sólo se otorgaban a grupos relativamente privilegiados (en particular la clase obrera organizada) en el contexto de derechos políticos y civiles limitados como un mecanismo de control social y cooptación que deliberadamente obstruía el tipo de procesos acumulativos implícitos en la descripción de Marshall. Más recientemente, tanto los derechos sociales como civiles siguen siendo restringidos más que universales, a pesar de la existencia de derechos políticos sustanciales y, en general, una marcada reducción en la represión sistemática por parte del Estado. Esto ha tenido el efecto de obstaculizar aún más el desarrollo de la sociedad civil, dejando el futuro de la democracia en la región abierto a grandes interrogantes.

Aunque está más allá del alcance de este artículo plantear soluciones específicas, brevemente se esbozarán tres posibles puntos de partida. Uno de ellos es la inversión de más recursos en la aplicación efectiva de la ley y los procesos judiciales, incluida una reforma legal. Como correctamente lo planteara Marshall, los derechos civiles son esenciales para los derechos políticos reales de la ciudadanía (sin mencionar los derechos sociales). Irónicamente, la defensa que hace Marshall de las oficinas de los defensores públicos para asegurar a las personas desposeídas el acceso al sistema legal como la última etapa en el desarrollo de los derechos sociales, es particularmente relevante en América Latina hoy, donde los derechos sociales tienen mucho camino por recorrer antes de poder siquiera empezar a competir con los de la Gran Bretaña de la post guerra.

En segundo lugar, debería explorarse la posibilidad de utilizar el inmenso aparato nacional e internacional en materia de derechos humanos que surgió durante el periodo de gobiernos autoritarios para ayudar a asegurar la efectividad de los derechos civiles y construir sociedades civiles más fuertes bajo los regímenes democráticos. Los “derechos humanos” podrían incluso entenderse mejor como derechos ciudadanos. Anteriores esfuerzos por frenar la represión política estatal podrían reorientarse hacia la universalización de los derechos ciudadanos al reducir el abuso policial y judicial. La experiencia adquirida en la organización de innumerables grupos de derechos humanos bajo las dictaduras, se podría también aplicar para ayudar a diferentes grupos de la sociedad civil a organizarse de manera que puedan empezar a definir y defender sus intereses a través de las instituciones democráticas.

Finalmente, el estado tiene un importante papel que desempeñar. En primera instancia, los derechos sociales y civiles de la ciudadanía requerirán reformas (a veces bastante sustanciales) de las instituciones del Estado. Más allá de eso, el Estado podría tener un papel brindando asistencia material y técnica a grupos emergentes dentro de la sociedad civil. La tentación de utilizar esos recursos para beneficio partidario obviamente constituye un peligro real, pero las democracias occidentales —incluida la Gran Bretaña de Marshall— han desarrollado mecanismos para asegurar una cierta imparcialidad. En términos más generales, la participación del Estado tendrá que permitir un nivel de autonomía mucho mayor por parte de las organizaciones societales de lo que fue el caso en Latinoamérica en el pasado si quiere tener éxito. (Schmitter, 1998, and Oxhorn, 1998a).

Los retos son claramente bastante considerables, especialmente si se toma en cuenta la fragilidad de muchos regímenes democráticos nuevos. Sin embargo, dado lo que está en juego, no se pueden ignorar.


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