Ponencias
La cooperación europea desde una perspectiva latinoamericana: las novedades para el período 2007-2013
Autores corporativos:
Instituto del Tercer Mundo (canal)

Autores personales:
Alemany, Cecilia (Autor/a)

   Descripción    Clasificación   
Fecha:
2 de Febrero de 2006
Entradilla:
La autora analiza en esta ponencia el llamado "nuevo marco para la política de desarrollo que la UE promueve y se plantea hacer de forma más eficaz y coordinada que como se ha venido haciendo hasta la fecha"
Además, reflexiona sobre la primacía del concepto de "concentración" y sobre los futuros programas a aplicarse en la región latinoamericana.
En su perspectiva, "la tendencia de la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) en AL es a la baja, y la UE sólo es el principal donante si a los aportes de la CE se suman los de los estados miembros de la UE, pero la CE no es el principal donante por sí sola, ya que es superada por EE.UU".
Introducción/Descripción:
El nuevo marco de la cooperación Europea

Durante el año 2005 [1] la Comisión Europea (CE) redefinió sus políticas de desarrollo, su programación plurianual, y las nuevas perspectivas financieras. Todos estos instrumentos no dejan de tener efectos sobre la modalidad de la cooperación de la UE con "el resto del mundo" (o sea todos aquellos países que no son ni miembros, ni futuros miembros, ni vecinos), entre los que se encuentran: Asia en situación de emergencia, el continente más pobre del planeta (África), y el continente con más desigualdad social (América Latina - AL-).

La CE ha adoptado una Comunicación [2] por la que se define la nueva política de desarrollo de la UE (Development Policy Strategy -DPS-). Este "Consenso Europeo" proporciona junto con las Nuevas Perspectivas Financieras 2007-2013, un nuevo marco para la política de desarrollo que la UE promueve y se plantea hacer de forma más eficaz y coordinada que como se ha venido haciendo hasta la fecha.

Para enfrentar este desafío esta nueva propuesta propone ceñirse a los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), complementando el objetivo de reducción de la pobreza con otros objetivos como son: el buen gobierno y los derechos humanos. A este panorama debemos sumar que los nuevos instrumentos de cooperación en el marco de las Nuevas Perspectivas son:

  • 3 reglamentos geográficos: uno para el vecindario (Este de Europa y Norte de África), otro para los próximos adherentes a la UE y otro de cooperación al desarrollo y cooperación económica (este es al único que el resto del mundo incluida AL puede aplicar).
  • 3 instrumentos de urgencia: uno de ayuda humanitaria, otro para la estabilidad, y un último para la asistencia macro-financiera.

Por lo tanto, pareciera que los programas temáticos pasan a ser subsidiarios de los geográficos, y lo que primaría sería el concepto de concentración, es decir que en el período de programación de la cooperación (en el que nos encontramos actualmente ya que se está programando la cooperación para 2007-2013) la UE se propone ahora seleccionar un número limitado de ámbitos de acción en vez de dispersar sus esfuerzos en muchos ámbitos como se evalúa desde la CE que se ha venido haciendo hasta ahora.

Los contenidos de la programación con América Latina para el período 2007-2013

La programación de la cooperación en AL está compuesta básicamente por los siguientes instrumentos: un marco regional para todo el continente (que en parte se desprende de la Comunicación (2005) 636 [3] que da las grandes orientaciones políticas), marcos de cooperación subregionales acordados con la Comunidad Andina (CAN), el MERCOSUR y el Sistema de Integración Centroamericano (SICA) -llamados Regional Strategic Papers -, y marcos de cooperación bilaterales acordados con cada país de forma bilateral (Notas De Concepto País, Documentos de Estrategia País -DEP- y finalmente planes plurianuales) [4].
En este marco, la UE resalta que la ayuda presupuestaria general o sectorial tomará cada vez más protagonismo en el total de la cooperación europea para lo que se inventará un nuevo mecanismo, lo que ya ha sido bastante contestado en algunas consultas a la sociedad civil latinoamericana en el marco de la definición de los DEP.

En la Comunicación 636 de 2005, la CE plantea que el tema prioritario de la política de ayuda y al desarrollo de la UE con AL es la cohesión social, y se propone integrar este objetivo en todas las acciones que emprenda en el continente. El otro tema central que la CE ha definido para la cooperación con AL en el período 2007-2013 es el de la integración regional, para lo que propone: seguir prestando su apoyo al conjunto de los diferentes procesos de integración regional, como elemento clave del desarrollo de la región; y analizar los progresos realizados en cuanto a integración social en el seno de la CAN y el SICA, para estudiar si se cumplen las condiciones para la apertura rápida de las negociaciones de los acuerdos de asociación con estas dos regiones. Por otro lado, se plantea evaluar qué pasa con las negociaciones UE-MERCOSUR en ocasión de la próxima Cumbre de Presidentes y Jefes de Estado UE-AL a realizarse en Viena el 12 de mayo de 2006. Otra novedad que se plantea para los próximos años en relación a la integración es que la Comisión propone compartir su experiencia en interconectividad de las redes de infraestructuras e insta al Banco Europeo de Inversiones (BEI) a que dé su apoyo en el marco del futuro "Mecanismo para América Latina". Este "Mecanismo" es una novedad y seguramente será parte de los "frutos" de la Cumbre de Viena.

Implicancias para la cooperación descentralizada

Algunos de los programas en curso se lanzaron en los años 2000-2001, y para el período 2002-2006 se definieron cinco actividades[5]:

  1. El apoyo a las relaciones entre las dos regiones para el fortalecimiento de la asociación entre redes de la sociedad civil ALFA II, URB-AL II y @lis, ALBAN, AL-INVEST III.
  2. La iniciativa social: contribuir a la reducción de desigualdades (Eurosocial).
  3. La preparación y la prevención de las catástrofes naturales y la reconstrucción.
  4. Acción de acompañamiento a la asociación estratégica: observatorio de las relaciones UE/AL (OBREAL): red de instituciones académicas.
  5. Una acción adicional: red de las administraciones en el ámbito de la gestión duradera de la energía.

La cooperación descentralizada que hasta ahora se materializaba a nivel birregional en estos programas se ve redefinida en este nuevo contexto. Por más que estos programas birregionales no son definidos por la CE como "programables" (esto significa que no precisan de un documento de estrategia especifico para aplicarse, ya que por un lado se estima que son "demand driven" y por otro no tienen un presupuesto asignado por país), su futuro se ve modificado por las prioridades de la Comunicación 636 de 2005, que, entre otros objetivos propone adaptar mejor la ayuda y la cooperación a las necesidades de los países latinoamericanos y que pretende ser la base para el diálogo en el marco de la Cumbre de Viena.

Efectivamente, estos programas suelen definirse en el marco del diálogo político birregional, es decir en el marco de las Cumbres, así es que desde la Cumbre de Madrid (2002) se introdujo con fuerza el tema de la sociedad de la información y la educación superior (@lis y Alban), desde la Cumbre de Guadalajara (2004) el tema de Cohesión Social (Eurosocial), y a partir de Viena parece que se fortalecería el tema de la Cohesión Social y la Integración Regional (según las prioridades de la CE para los próximos años).

A raíz de la Cumbre de Guadalajara, la Comisión concede ahora prioridad a la creación de un espacio común para la enseñanza superior entre las dos regiones, cuyo objetivo sería el de recibir a más de 4000 estudiantes y profesores latinoamericanos en las universidades europeas durante el período 2007-2013.

En función de lo anterior, parecería que se podría dar el siguiente escenario para el período 2007-2013: los programas de educación y de la sociedad de la información podrían fundirse en un gran programa (en el marco de o en consonancia con el "espacio común para la enseñanza superior"), los programas relacionados con inversiones y desarrollo en otro, y Eurosocial se fortalecería en contenidos y fondos y sería la estrella del período 2007-2013, dado que es la prioridad política central de la UE para AL. La tendencia a la aglomeración parece que se confirmará y los resultados de estas "tensiones" entre la poca visibilidad, la dispersión de esfuerzos y la pérdida de control de los programas descentralizados por parte de Bruselas, determinarán un diseño "estilizado" que debería anunciarse en la Cumbre de Viena.

El rol de la cooperación europea desde una perspectiva latinoamericana

La tendencia de la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) en AL es a la baja, y la UE solo es el principal donante si a los aportes de la CE se suman los de los estados miembros de la UE, pero la CE no es el principal donante por sí sola, ya que es superada por EE.UU. [6], Japón y España. Algunos gobiernos europeos, como el de España, incrementaron su presupuesto para la cooperación al desarrollo en AL, pero es una excepción a la regla de un retiro general (entre los que se incluyen Dinamarca, Suecia, Irlanda, Holanda, Alemania, Reino Unido y de alguna forma la CE).

Otro tema de fondo en la cooperación es la distancia entre las prioridades de EE.UU. en AL y el rol que juega la UE en la región diferenciándose hasta ahora fuertemente. En la Comunicación 311 de 2005 de la CE sobre la política de desarrollo de la UE, se plantea que la UE deberá desarrollar nuevos enfoques en temas tales como: las migraciones y el desarrollo y la seguridad y el desarrollo, lo que abre la puerta a nuevos enfoques frente a la "nueva" realidad. Así, poco a poco la agenda europea se "Bushiza", y si observamos el presupuesto europeo de 2005 la reconstrucción de Irak y de Afganistán recibieron más fondos europeos que toda AL en su conjunto.

Si a esto agregamos que las prioridades de la política de desarrollo y de cooperación de la UE se re-centran en el cumplimiento de los ODM en África, podemos afirmar que AL está fuera de la agenda, a pesar de que pareciera que ni siquiera en nuestro continente vamos a lograr los ODM. Sin embargo, también hay buenas noticias, la Comunicación 636 plantea que la CE deberá dedicar la mayor parte de los fondos a reducir la pobreza en los países de renta baja y agrega entre paréntesis: incluidos los pertenecientes a la categoría inferior de los países de renta intermedia. Esta es una buena noticia, porque es parte de las reivindicaciones que se tienen desde AL, donde muchos países por ser de renta media no han contado con apoyos para los temas que hoy son los de más difícil solución y se traducen en las sociedades más desiguales del planeta.

Más allá de cuales sean las definiciones temáticas o los nuevos enfoques, es un hecho que para muchas organizaciones de la sociedad civil y gobiernos de AL a veces se prefiere no tener fondos que gestionar los fondos de la UE, que generalmente están supeditados a fondos de contraparte (por ejemplo en la cooperación con países como Argentina, Chile, Brasil o México los gobiernos deben aportar el 50 % de los fondos totales asignados). Para todos los países y estos en particular, debería promoverse una visión compartida de lo que se puede hacer en el marco de la cooperación conjunta, ya que estos países consideran que son socios de la UE y no meros "beneficiarios" de su cooperación que se co-financia a partes iguales. En países más dependientes de la cooperación en términos de su importancia en el ingreso nacional como son los países centroamericanos, este margen de crítica y distancia frente a las dificultades de implementación de proyectos europeos es bastante más reducido, y se estima que para el periodo 2007-2013 todos estarán bajo el régimen de apoyo presupuestario. Hecho que parece bastante contradictorio cuando por otro lado se reclama mayor transparencia y esfuerzos para la reducción de la corrupción.

Por todo lo anterior, el desafío que la propia CE plantea de fortalecer las relaciones con AL y su visibilidad en el continente parece necesario y es bienvenido. El detalle, es que en la Comunicación 636 se plantea por un lado que la integración regional es una de las prioridades y por otro que se debe de privilegiar el diálogo con los actores más relevantes de la región, es decir: Brasil y México (sobre los que la CE realizará Comunicaciones especificas en el correr del año 2006). Y así una vez más la lógica de "atomización de los actores" vuelve a plantearse, y mientras que se "exige" más integración "real" se diseccionan los intereses en el terreno.

Estas estrategias ambiguas, hacen surgir dudas en cuanto a la intención de la UE de fortalecer la región y sus procesos de integración, ya que si es "mediada" por el diálogo con las potencias regionales podrá ser más "efectiva" para la UE, pero quizás no sea más productiva para la construcción de confianzas mutuas en la región. El tema de fondo es que, a pesar de que la base de la integración europea fue el modelo social (hoy en decadencia) cuando se pretende fortalecer a AL, se ven los temas sociales por un lado y la integración por otro. Ahora bien, en las notas conceptuales de las subregiones hay un componente fuerte de cooperación con la sociedad civil que debería ser la puerta de entrada para que desde el terreno, desde los actores, se crucen realmente los temas sociales con los de la integración regional. Esto fortalecería la dimensión social de la integración, que hasta ahora sigue siendo un tema pendiente en la agenda latinoamericana y de sus subregiones.

Desde la perspectiva del futuro de la cooperación descentralizada, tomando en cuenta lo anterior, parecería imprescindible que el programa Eurosocial se redimensione y abarque estas preocupaciones. La redimensión de Eurosocial debería pasar por: la ampliación de actores involucrados (hasta ahora son administraciones públicas y organismos internacionales) y la ampliación de las dimensiones territoriales , ya que hasta ahora es un programa regional compuesto por sumatorias de experiencias en algunos países de la región, pero no integra las dimensiones locales ni subregionales (procesos de integración) que podrían complementar la dimensión regional formal que hoy en día tiene Eurosocial.
NOTAS:
  1. ® La autora ha desarrollado estos temas en varias publicaciones realizadas en Bruselas, entre las que se destacan los Boletines del Observatorio Social de las Relaciones UE-AL de ALOP, disponibles en :
    http://www.alop.or.cr/trabajo/nuestro_proyectos/union_europa/observatorio/revista8.pdf http://www.alop.or.cr/trabajo/nuestro_proyectos/union_europa/observatorio/Boletin9_Observatorio_Social_UE_AL_ALOP.pdf .
  2. ® (COM (2005) 111) del 11 de Julio de 2005.
  3. ® COM (2005) 636 ; Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo "Una Asociación reforzada entre la Unión Europea y América Latina", Estrategia para una Asociación reforzada entre la Unión Europea y América Latina: presentación detallada. 8 de diciembre de 2005.
  4. ® Las notas conceptuales o "de concepto" son los borradores iniciales sobre los que se basan los Documentos de Estrategia País (DEP) y éstos son a su vez la base para la programación de la cooperación de la UE con nuestros países para el período 2007-2013. En varios países de AL, las Delegaciones de la Comisión Europea han convocado a diálogos, talleres o consultas a la sociedad civil para la discusión de las prioridades de la cooperación de la UE con cada país en el período 2007-2013.
  5. ® Documento de trabajo : Cuestiones para la preparación de la cooperación regional 2007-2013, DG Relex, Comisión Europea, 2005.
  6. ® Este aporte tiene sus fuentes tanto en la USAID muy presente en la región andina, como en el aumento de fondos asignados al Plan Colombia. Esta corriente de AOD se ve además complementada por el rol que juegan algunas fundaciones norteamericanas como son : la Fundación Ford, la Fundación Tinker, la Fundación Kellogg, la Mott, la Carnegie, entre otras.
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Publicado en:
Gloobalhoy nº7
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