Artículos
Territorios colectivos de indígenas y afroamericanos y el desarrollo rural
Autores corporativos:
Comité de Servicios de los Amigos Americanos (canal)

Autores personales:
Roldán, Roque (Autor/a)

   Descripción    Clasificación    Documento   
 Índice:
     Introducción.
     Los pueblos indígenas.
          Presencia en las sociedades nacionales.
          Posesión territorial.
     Modalidades de reconocimiento legal de tierras a indígenas.
     Eficacia y limitaciones de la titulación de tierras a indígenas y afroamericanos.
     El desarrollo con identidad y sus agentes.
     Orientaciones estratégicas y recomendaciones.
          Recomendaciones sobre políticas de tierras.
          Recomendaciones sobre políticas de desarrollo.
     Referencias.
Introducción.
La población indígena de América del Sur, Centroamérica y parte del Caribe, perteneciente a unas 600 culturas, supera hoy los 50 millones de personas, esto es, el 10% del total. Y aunque numéricamente varía de un lugar a otro, su presencia se traduce también en el valor de su historia, de su patrimonio cultural, de su dominio del espacio que habita, y del espacio mismo. El viejo modelo de relación de esos pueblos con el Estado, basado en la voluntad de este último de asimilación compulsiva, les ocasionó traumatismos y pérdidas irreparables. Sin embargo, sus esfuerzos organizativos y el avance institucional de las últimas décadas han abierto cada vez más la alternativa de que se articulen en las sociedades nacionales, con el reconocimiento formal y práctico de sus derechos fundamentales -entre los que figura prominentemente el derecho a la tierra- traducido en normas y en programas de gobierno.

Una revisión de las formulaciones y planteamientos de las comunidades indígenas y afroamericanas permite señalar las razones que, a su juicio, han permitido concluir que las modalidades de propiedad y manejo colectivos de las tierras son más eficaces cuando el objetivo es garantizar estabilidad y posibilidades de mejoramiento futuro. Entre dichas razones se mencionan la mayor seguridad en el mantenimiento del dominio territorial; la mayor protección a su integridad social y cultural como comunidades; el acceso al uso fácil y al manejo apropiado de los recursos naturales y a una adecuada base alimentaria; la contribución al desarrollo sostenible preservando su identidad; y el logro de un grado razonable de autonomía en el manejo de sus propios asuntos y de participación en los asuntos nacionales.

En este capítulo se propone una aproximación reflexiva al tema del dominio de la tierra, de particular interés para los pueblos y comunidades indígenas y afroamericanas, así como para las agencias de gobierno y entidades financieras y de apoyo que deben asumir responsabilidades de trabajo con estos sectores de la población. Se describen y analizan las modalidades que distintos países han venido utilizando para reconocerle a comunidades indígenas y afroamericanas el dominio de los territorios que ocupan y la forma en que estas modalidades pueden ser articuladas a las iniciativas de desarrollo con identidad que tales comunidades reclaman.

  • El desarrollo del tema se formulan algunas observaciones sobre el recorrido histórico de estas comunidades y su situación política presente, para avanzar luego en la revisión de las formas actuales de tenencia y uso de la tierra, de las modalidades jurídicas bajo las que se les ha reconocido el dominio de sus territorios, y de las limitaciones y alcances de dichas modalidades.

  • Referencia al tema del desarrollo, se hace mención de las características más marcadas de los agentes que intervienen en los proyectos de mejoramiento de estas comunidades, señalando sus recursos y carencias. El examen de estas materias se orienta a obtener unas pautas que permitan, señalar un derrotero útil para comunidades indígenas y afroamericanas, gobiernos y organismos financieros interesados en alcanzar de manera conjunta los objetivos propuestos en los planes y programas de desarrollo de esta población.

  • Concluye que para abrir espacios al desarrollo de indígenas y afroamericanos se debe considerar el pleno reconocimiento de sus derechos fundamentales; procurar que los países que no lo han hecho ajusten su modelo de relación con los grupos étnicos a los nuevos lineamientos internacionales sobre la materia; respaldar iniciativas de avance en el reconocimiento territorial en países donde éstas no se han dado; definir políticas flexibles y evitar la réplica mecánica de experiencias, en consideración a la gran diversidad cultural de estos grupos; aceptar y adoptar la modalidad de esfuerzos colaborativos entre indígenas, gobiernos y entidades financieras; y por último, trabajar en la solución de vacíos y ambigüedades institucionales y de políticas de los gobiernos.


Los pueblos indígenas.
 
  Presencia en las sociedades nacionales.
Los datos más confiables sobre la población indígena en América Central y del Sur muestran una cifra cercana a los 52 millones de personas, esto es, un 11% de la población total en esa parte del continente (Cuadro 6.1). Un 88% estaría constituido por las etnias Azteca, Maya, Quechua y Aymará, descendientes de las grandes sociedades mesoamericanas y andinas precolombinas. Se trata de un sector caracterizado hoy por una carencia general de gobierno propio y por una mediana inserción a las economías regionales y locales en las que participan como vendedores de excedentes agropecuarios y productos artesanales, y frecuentemente como mercado de mano de obra disponible para empresarios rurales y urbanos. Su constante interrelación con la población no indígena ha inducido cambios en todas las esferas de la vida comunitaria y de su patrimonio cultural ancestral.

Un segundo sector, que representa el 12% de la población indígena total, se encuentra conformado por una amplia gama de pueblos y comunidades indígenas que, por su relativo aislamiento del resto de la población en áreas selváticas y periféricas o por su resistencia a la asimilación, ha conseguido mantener en forma más acentuada rasgos importantes de sus culturas ancestrales. Este sector agrupa a pueblos que nunca estuvieron articulados a las grandes sociedades políticas precolombinas, y que en muchos casos fueron tardíamente contactados por las sociedades colonial o republicana.

Las acciones de expoliación y sometimiento de los pueblos indígenas durante la Conquista y la Colonia prosiguieron con el nacimiento de las nuevas repúblicas. Al amparo de los principios filosóficos igualitarios que orientaron las luchas de independencia, las formas de autogobierno y dominio comunitario que mantenían los indígenas sobre la tierra fueron vistas generalmente como un obstáculo para la consolidación de los nuevos regímenes. [1]



De ahí que los procesos de reducción, sometimiento, y a veces de exterminio, emprendidos contra los indígenas por el Estado o por los particulares con la tolerancia de aquél, pudieran repetirse durante todo el siglo XIX y la primera mitad del XX, ante la indiferencia de la comunidad internacional. [2] El botín perseguido con estas operaciones era el de las tierras y la mano de obra de las comunidades. Hubo insurrecciones indígenas en casi todos los países, así como repliegues masivos de comunidades a zonas inhóspitas. Las confrontaciones tuvieron diferentes matices y en algunos casos se prolongaron hasta ya muy avanzado el siglo XX. [3]

La lucha de resistencia de los pueblos indígenas, los cambios en las políticas internacionales sobre minorías y los avances de las ciencias sociales han sido factores determinantes en la definición de nuevas formas de relación entre las sociedades nacionales y los primeros. En este proceso pueden mencionarse algunos hitos importantes. La Constitución peruana de 1920 consagró por primera vez en América la existencia legal de las sociedades indígenas y su derecho de dominio imprescriptible sobre la tierra. En México en 1940, el Congreso de Pátzcuaro creó el Instituto Indigenista Interamericano que trazó algunas pautas para la defensa de los indígenas. La OIT, mediante los Convenios 107 de 1957 y 169 de 1989, abrió espacios de respeto a los derechos fundamentales de los indígenas, entre ellos el de tener su propio territorio. En América Central y del Sur, el Estado ha comenzado a avanzar en esta misma dirección en forma progresiva.

El hecho de que más de un 10% en promedio de la población total de América Central y del Sur sea indígena representa para los gobiernos la obligación de responder a las necesidades básicas y de desarrollo de este sector, cuya magnitud en algunos países se acerca o supera al 50%. Pero además de la incidencia numérica de estas comunidades, que cumple su papel en la estabilidad de los sistemas políticos y en las posibilidades y características del desarrollo, se deben considerar otros factores:

  • El patrimonio cultural de los pueblos indígenas, preservado contra todas las contingencias, enriquece a las naciones ayudándolas en la búsqueda de su identidad.

  • La solidaridad y comunitarismo de las formas de organización indígenas constituyen un elemento de reflexión sobre los modelos de relación de nuestras sociedades.

  • El saber acumulado que ha permitido a los indígenas sobrevivir milenariamente en terrenos inhóspitos e insalubres, disponiendo moderadamente de los recursos y especies naturales que conocen bien y que hoy son codiciados por empresas particulares, debe ser defendido por los países como parte esencial de su patrimonio.

Finalmente, la misma magnitud de los territorios que, con título o sin él, ocupan los pueblos indígenas, hace que el reconocimiento legal de sus derechos sea una forma de defender el país, puesto que las tierras ocupadas coinciden muchas veces con zonas limítrofes o con reservas naturales que comprenden valiosos recursos. [4]

En las últimas tres décadas los indígenas han alcanzado resultados notables en diversos campos de su interés, como son la formación y consolidación de sus organizaciones, el respeto ganado ante las sociedades nacionales, el reconocimiento institucional, la legalización de tierras, y la obtención de algún grado de autonomía en el manejo de sus asuntos internos y en la capacidad de intervenir en los asuntos de la vida política de su país. Pese a estos avances, las sociedades indígenas buscan la concreción de muchos de los derechos ya mencionados y de otros, entre los cuales figuran el desarrollo legal de las garantías acogidas en las constituciones y los convenios internacionales; la consolidación de los procesos de entrega de tierras; una mayor autonomía para el manejo de sus asuntos internos; medidas que les permitan erigirse en entes político administrativos en aquellos casos en que las constituciones les han concedido esa opción; libertad de intervención en la explotación y usufructo de recursos naturales renovables y poder de participación en la explotación y manejo de los no renovables; y el derecho a acceder al desarrollo político y económico sin sacrificar su pensamiento, sus valores ni su forma de relacionarse con el medio natural en que habitan, elementos éstos constitutivos de su identidad cultural.

El mantenimiento de los avances y la satisfacción de las expectativas dependerán sin duda de la fuerza y coherencia que consigan mantener los indígenas en su organización, así como de la actitud de cada Estado frente a estos grupos, y de la labor de las organizaciones y entidades interesadas en la defensa de sus derechos. Sin embargo, parece necesaria una revisión crítica constante de aquellas actitudes y acciones de cada uno de estos sectores que pudieran incidir negativamente en el desarrollo del proceso. Conviene hacer hincapié en el hecho de que los avances logrados por los indígenas se han limitado a unos pocos países centro y suramericanos, pues son muchos los que todavía no han realizado esfuerzos significativos en la revisión del viejo modelo de relación con sus poblaciones indígenas.
NOTAS:
  1. ® En un estudio sobre el desarrollo del movimiento indígena mexicano, Mejía Piñeros y Sarmiento Silva (1987) dicen que "con la independencia se estableció la igualdad formal de todos los habitantes de la república, figura jurídica que nunca correspondió a la realidad. Los sectores dominantes que emergieron del triunfo en la guerra de independencia se dieron a la tarea de construir la nación. Con ciertos matices entre conservadores y liberales, en el proyecto de nación que éstos impulsaban no tenían cabida los indios debido, entre otras cosas, a que eran considerados un obstáculo para el desarrollo. Hacerlos desaparecer, a través del despojo sistemático de sus tierras y acabar con sus formas de vida y cultura, se volvió un imperativo para los artífices de la nueva patria".
  2. ® Salvo casos excepcionales como el de la explotación del caucho en la Amazonía a costa de la vida de millares de indígenas.
  3. ® Así sucedió, al parecer, en las campañas militares adelantadas en el siglo XIX por los gobiernos de Argentina y Chile para conseguir el sometimiento de los indígenas que poblaban las regiones del sur. Lo propio ocurrió en Colombia, para mencionar sólo un caso de este país, con las reiteradas operaciones militares contra el pueblo Motilón-Bari de la región del Catatumbo, en la frontera con Venezuela.
  4. ® Un estudio realizado por el Tratado de Cooperación Amazónica (1997) señala un total de 386 pueblos indígenas como ocupantes de tierras en la región amazónica, cuyo dominio comparten ocho países. Este mismo estudio da cuenta de cómo, hasta el año 1996, en sus programas de legalización territorial a estas agrupaciones, los gobiernos involucrados habían atendido a un 56% de esta población con una superficie que alcanzaba los 109 millones de ha.


  Posesión territorial.
Se hace referencia aquí a las formas de tenencia y uso tradicionales de la tierra, entendiendo por tales las que han sido asimiladas por los indígenas a sus sistemas de organización y de vida tradicionales, independientemente de que lleven mucho o poco tiempo de uso. También es necesario señalar que, por la infinidad de variables originadas en la diversidad geográfica y condiciones de distinto orden de los entornos donde tienen asiento las comunidades, ha sido preciso reducir el enunciado de estas formas a unas pocas categorías arbitrarias y simplificadas.

Comunidades con tierras colectivas propias y una larga vinculación a la economía de mercado con actividades agropecuarias reducidas. Entrarían en esta categoría, entre otras, comunidades de la Sierra ecuatoriana con familias que trabajan para su manutención y llevan el excedente a los mercados locales; comunidades del Cauca, en Colombia, que tienen una economía similar a los anteriores y habitan en resguardos coloniales; comunidades andinas del Perú; y los pueblos Ngöbe-Buglé de Panamá. En este sector, el sentido de apropiación comunitaria tiene una proyección mayor hacia el exterior, dado que en el interior la tierra está regularmente parcelada y se trabaja y aprovecha en forma familiar. Se mantienen, no obstante, formas de cooperación laboral entre vecinos.

Comunidades con poca tierra o sin ella y una larga vinculación a la economía de mercado. Puede mencionarse en esta categoría a las comunidades de los valles interandinos colombianos, las comunidades ecuatorianas no cobijadas por la reforma agraria, algunas del pueblo Chortí de zonas limítrofes entre Honduras y Guatemala, otras de la región central de Guatemala; y varias comunidades supérstites del Pacífico nicaragüense. En muchas de estas comunidades la tierra es ajena o, cuando es propia, de poca extensión y mala calidad.

Los productos de la tierra, cuando los hay, son regularmente para el consumo familiar. La falta de excedentes lleva a los indígenas a otras actividades como el trabajo asalariado, las labores artesanales, etc.

Comunidades con tierras propias y medianamente articuladas a la economía de mercado, dedicadas a actividades agropecuarias, artesanales, turísticas, y caza y pesca. Se agrupan en esta categoría comunidades que han obtenido la legalización de grandes territorios como los Wayú y los Arhuacos, de Colombia; los Kuna de San Blas y Ngöbe-Buglé (de las así llamadas comarcas) en Panamá; los Shuar de la Amazonía ecuatoriana; y los Miskito que, aunque no han obtenido aún la legalización de sus tierras, ocupan amplias zonas de la costa atlántica centroamericana. En ellas la noción comunitaria de tenencia de la tierra tiene una cierta proyección política hacia afuera, porque al interior suelen estar divididas por familias o clanes. Sin embargo, la amplitud de los territorios les permite mantener áreas de uso comunitario. Aunque comercian con recursos de su territorio o productos de su trabajo, no dependen del mercado para subsistir.

Comunidades de regiones selváticas o periféricas y/o distantes de los grandes centros metropolitanos y polos de desarrollo económico. Pueden mencionarse aquí comunidades de distintos países asentadas en la Amazonia y la Orinoquia, lo mismo que comunidades Embera y Waunan de Colombia y Panamá, y Teribe de este último país, en la frontera con Costa Rica. Este sector comprende comunidades que habitan territorios de difícil acceso, legalmente reconocidos o no. Se mantiene en ellas una noción de dominio colectivo del territorio y, por lo general, sólo una noción de usufructo transitorio sobre el suelo. Aunque mantienen muy débiles relaciones con el mundo externo y se autoabastecen en sus necesidades alimentarias básicas, comercian algunos productos naturales y artesanías para conseguir algunos artículos de los mercados locales (ropa, herramientas, remedios, etc.).

Comunidades indígenas de regiones selváticas periféricas muy afectadas por la colonización o por actividades extractivas. Podrían agruparse aquí distintas comunidades que han visto usurpado su territorio por el avance de la colonización y las actividades extractivas, como lo son las de Koreguaje y Sicuani, en Colombia; Kofán, Inga y Siona, habitantes de la zona limítrofe entre Colombia y Ecuador; Kuna de Madugandí en Panamá y pueblos indígenas de la costa atlántica hondureña. En estas comunidades, el despojo total o parcial de su territorio ha quebrado sus formas de vida y de trabajo y las posibilidades mismas de manutención. Algunos sectores de estas comunidades han decidido emigrar a tierras más distantes, y los que permanecen se ven forzados al trabajo asalariado y, en algunos casos, como en el sur de Colombia, a la siembra y cuidado de cultivos ilícitos.


Modalidades de reconocimiento legal de tierras a indígenas.
En aplicación de la vieja política de integración y asimilación compulsiva de los pueblos indígenas, durante todo el siglo XIX y la primera mitad del XX, los Estados latinoamericanos orientaron medidas legales y acciones a liquidar las formas colectivas tradicionales de propiedad territorial, así como las formas semiautónomas de gobierno que dichos pueblos habían conseguido mantener durante el período colonial. Se alegaba el carácter atrasado y antieconómico de estas instituciones y el obstáculo que representaban para consolidar la unidad nacional (Caro, 1979). [5] La aplicación de esta política originó amplios movimientos de resistencia indígena en todos los países, pero el Estado respondió por lo general con medidas de fuerza, llegando así a consolidarse la parcelación de la inmensa mayoría de las tierras comunales indígenas en América Latina (Samper, 1997) [6] Sólo bajo una especie de régimen de tolerancia consiguieron mantenerse, en países como México, Ecuador y Perú, algunas comunidades territoriales indígenas. Siguiendo este mismo pensamiento, las leyes sólo contemplaban la titulación individual de tierras baldías para todos los colombianos, sin distinciones étnicas ni de cultura.

A partir de los años sesenta, después de aprobados algunos instrumentos jurídicos internacionales como la Convención de Pátzcuaro y el Convenio 107 de 1957 de la OIT, empezaron a acogerse en la región regímenes que favorecían la entrega legal de tierras colectivas a las comunidades indígenas en el marco de las leyes agrarias auspiciadas por la Alianza para el Progreso. En un comienzo, estos regímenes presentaban ambigüedades y vacíos que poco a poco se han venido corrigiendo. Entre los países de América Central y del Sur que han adoptado regímenes para el reconocimiento de tierras colectivas a indígenas y han avanzado en el cumplimiento de este propósito se encuentran Costa Rica, Panamá, Colombia, Guyana, Brasil, Ecuador, Perú, Bolivia y Paraguay. Y aunque países como Nicaragua, Honduras y Venezuela han acogido ordenamientos, incluso de carácter constitucional, que reconocen los derechos territoriales indígenas, no han realizado acciones significativas para darles cumplimiento. En el Cuadro 6.2 aparecen las cifras de legalización de tierras en favor de grupos indígenas en Brasil, Colombia, Costa Rica, Ecuador y Panamá.

Cuadro 6.2: Legalización de tierras a grupos étnicos en cinco países latinoamericanos




En la tipología de títulos a través de los cuales los Estados latinoamericanos han venido haciendo entrega legal de tierras colectivas a los indígenas, pueden distinguirse tres grandes modalidades: los títulos que otorgan el dominio colectivo de la tierra bajo un régimen independiente del ordinario de la propiedad civil y que le atribuye a las comunidades algún grado de autonomía para su administración y aprovechamiento; los que otorgan el dominio colectivo pero sin definir para su administración y manejo un régimen propio, y sin esclarecer con precisión la forma de administración; y los títulos en los que se transfiere a las comunidades el simple usufructo de la tierra y el Estado se reserva el dominio de la misma. Por vía de ejemplo de las figuras jurídicas que se han utilizado en la entrega legal de tierras se examinan enseguida, con algún detenimiento, los casos de Colombia, Ecuador y Panamá, y se formulan algunas consideraciones breves en torno a las experiencias de Brasil y Costa Rica.
NOTAS:
  1. ® Esta unidad nacional, a tono con el pensamiento en boga, debía apuntar a la formación de una sociedad que, en palabras de un dirigente político colombiano de fines del siglo XIX, se identificara con "una sola religión, una sola lengua y una sola estirpe".
  2. ® Sobre los efectos dejados por estas parcelaciones de tierras comunales han quedado testimonios fehacientes. Hablando de lo ocurrido en Colombia, dice un historiador del siglo XIX: "Los pobres indígenas fueron inducidos a vender sus pequeños lotes de tierra, en los cuales tenían choza propia, gozaban de tierra independiente, y encontraban una base segura para subsistir. En pocos años toda esa propiedad quedó concentrada en pocas manos, el indio pasó a ser arrendatario, la tierra fue destinada a crías o cebas de ganado y el consumo de víveres perdió gran parte de las fuentes que lo alimentaban. Todo esto como resultado de la teoría de la libertad planteada sin previo estudio de los hechos sociales". (Samper, 1997).


Eficacia y limitaciones de la titulación de tierras a indígenas y afroamericanos.
En esta sección se examinan los efectos de estas formas de adjudicación en cinco requerimientos básicos ligados con la tierra señalados por indígenas y afroamericanos:
  1. seguridad en el ejercicio y mantenimiento del dominio;

  2. protección de la integridad social y cultural;

  3. acceso al uso fácil y al manejo apropiado de los recursos naturales y a una base alimentaria adecuada;

  4. contribución al desarrollo sostenible con identidad; y
  5. logro de un grado razonable de autonomía en el manejo de sus propios asuntos y de participación en los asuntos nacionales.

Seguridad en el ejercicio y mantenimiento del dominio

Esta seguridad se asocia a dos factores: el reconocimiento de las comunidades y pueblos indígenas o afroamericanos como personas jurídicas, y la solidez legal de los títulos de propiedad. Por la base constitucional, de instrumentos internacionales, de leyes ordinarias y de jurisprudencia en que se apoya, la figura del resguardo ofrece, en Colombia, sólidas garantías de seguridad a los indígenas. Aunque sin la misma tradición, los llamados "territorios colectivos de comunidades negras" en ese país cuentan con una respetable base legal. Algo similar podría decirse de las comarcas indígenas en Panamá. Además, las comarcas, los resguardos y los territorios de comunidades negras otorgan a sus titulares plenas capacidades para el ejercicio de sus derechos.

En Ecuador, la diversidad de figuras empleadas, sin un claro y coherente ordenamiento de atribuciones y derechos de las comunidades, deja serias dudas sobre la eficacia de estos modelos para conseguir la seguridad y estabilidad en el dominio de la tierra. [7] En Brasil y Costa Rica, el Estado ha definido y adoptado regímenes especiales para administrar las tierras con algún margen de autonomía de las comunidades en la toma de decisiones. No obstante, la reserva de pleno dominio que en ambos casos mantiene el Estado sobre las tierras perturba la tranquilidad de aquéllas.

Protección de la integridad social y cultural

La integridad social y cultural ha sido propuesta por las organizaciones indígenas, y ahora también por las afroamericanas, como la razón principal de sus reclamaciones y esfuerzos. También han señalado que el logro de este fin se haya condicionado al reconocimiento de un amplio margen de autonomía de gobierno, acceso a los recursos naturales y respeto a su patrimonio cultural. Resulta razonable entonces la convicción de indígenas y organismos que trabajan con ellos sobre las ventajas que, para asegurar estas condiciones, representa un tipo de propiedad colectiva como el de la comarca panameña o el resguardo indígena y el territorio de comunidades negras en Colombia. Por el contrario, la ausencia de un régimen de propiedad y administrativo claro en las figuras de titulación empleadas en Ecuador parece crear dificultades para que las comunidades alcancen su propósito.

Los regímenes de administración comunitaria de tierras indígenas en Brasil y Costa Rica, aunque distan del grado de autonomía y reconocimiento político administrativo otorgado a las comarcas panameñas y los resguardos colombianos, representan un avance significativo frente a las condiciones anteriores porque garantizan, en forma clara y explícita, la capacidad de las comunidades para proteger sus formas organizativas y su patrimonio cultural.

Acceso al uso fácil y al manejo apropiado de los recursos naturales y a una adecuada base alimentaria

La mayoría de los pueblos y comunidades indígenas y afroamericanos viven de los recursos naturales que les ofrece su entorno. Las posibilidades de acceder a su uso y aprovechamiento se encuentran asociadas a la forma de posesión de la tierra. La experiencia ha demostrado a estas comunidades que pueden disponer de mejores opciones de vida (cultivo, caza, pesca, recolección) sobre espacios amplios y colectivos, y además, mantener sistemas de cooperación económica entre vecinos. Los regímenes de resguardos indígenas y comarcas traen una normatividad bastante clara de reconocimiento pleno del dominio y capacidad de uso de los recursos naturales renovables de sus tierras con arreglo a las normas legales. Algo similar sucede con las reservas indígenas en Costa Rica y las llamadas tierras indígenas de Brasil. En Ecuador existe una gran falta de claridad sobre los derechos indígenas en cuanto al régimen de las figuras de titulación, ambigüedad que la Constitución de 1998 ha mantenido. [8]

El examen de este punto suscita otras inquietudes importantes. Una se refiere a las grandes áreas de tierras indígenas a las que se ha dado el carácter de parques naturales u otras áreas protegidas. A manera de ilustración, los Cuadros 6.9, 6.10 y 6.11 muestran la información sobre la situación de Colombia en esta materia. Se trata de un asunto en el cual Brasil, Colombia, Panamá, Bolivia, Costa Rica y algunos otros países han realizado avances concretos de conciliación para el manejo de estos espacios. No obstante, son frecuentes en casi todos los países los conflictos no resueltos entre el Estado y los ambientalistas con las comunidades, que en la mayoría de los casos mantienen una ocupación ancestral en estos territorios. En cuanto a los territorios de las comunidades negras de Colombia, se presenta una limitación muy seria en esta materia, ya que la misma ley que autoriza su creación excluye expresamente a las zonas de parques de cualquier opción de titulación a su favor.

Cuadro 6.9: Parques nacionales naturales de Colombia que concurren con resguardos indígenas




Cuadro 6.10: Síntesis de la concurrencia de parques y resguardos indígenas en Colombia




Cuadro 6.11: Inversión pública en resguardos indígenas de Colombia entre 1994 y 1999




Contribución al desarrollo sostenible y con identidad

La ausencia de estudios sobre la incidencia, que en materia de desarrollo y mejoramiento puedan haber tenido las acciones de titulación colectiva en las comunidades beneficiarias, no permite un mayor análisis sobre el tema. Un indicio muy claro sobre las ventajas de bienestar que ofrece el sistema colectivo de titulación lo constituye la voluntad casi unánime de las comunidades indígenas aún pendientes de titulación para que se les reconozca su tierra bajo esta modalidad. También se debe considerar el caso de Colombia, donde existe la demanda de parceleros de antiguos resguardos disueltos para que éstos les sean reconstituidos legalmente.

Logro de un grado razonable de autonomía en el manejo de sus propios asuntos y de participación en los asuntos nacionales

La revisión de los ordenamientos que rigen las comarcas panameñas, los resguardos y territorios de comunidades negras de Colombia, las reservas indígenas en Costa Rica y las tierras de indígenas en Brasil indica que estos regímenes han logrado un avanzado grado de autonomía de indígenas y afrodescendientes (en el caso colombiano), el cual se proyecta en la administración del territorio y los recursos y la definición de planes de mejoramiento, en la formalización de acuerdos con otras entidades, en la participación en la vida política nacional [9] y en el manejo de sus asuntos de justicia. [10] Aun en el caso de Ecuador, donde los ordenamientos legales no han aportado elementos sólidos para que las comunidades puedan manejar sus propios asuntos con fluidez, claridad y validez legal de sus actos, la sola tenencia colectiva de la tierra ha proporcionado espacios para que puedan desarrollar algunas iniciativas de mejoramiento y desarrollo siguiendo sus propias formas de gobierno tradicional.
NOTAS:
  1. ® La CONAIE negocia actualmente con el Estado un proyecto de ley que podría entrar a subsanar los vacíos que se presentan en esta materia.
  2. ® El artículo 84 de la Constitución señala entre los derechos de los pueblos indígenas ecuatorianos, el de "participar en el uso, usufructo, administración y conservación de los recursos naturales renovables que se hallen en sus tierras".
  3. ® En Colombia y Panamá se han creado circunscripciones electorales especiales para los pueblos y comunidades indígenas, asegurándoles así la posibilidad de intervenir en los asuntos de interés nacional.
  4. ® En Colombia y Perú, con apoyo en normas constitucionales, se ha dado vida legal a la jurisdicción especial de indígenas que presiden sus propias autoridades legalmente reconocidas.


El desarrollo con identidad y sus agentes.
Los pueblos y comunidades indígenas y, más recientemente, las comunidades afroamericanas, han expresado en diversas oportunidades su interés en el tema del desarrollo, y de la cooperación técnica y financiera para conseguirlo. No hay uniformidad en las concepciones de desarrollo y mejoramiento, ni tampoco en los nombres que debe dársele. Sin embargo, en las fuentes consultadas aparecen apreciaciones que podrían dar una idea aproximada del desarrollo autónomo sostenible -o con otras denominaciones- que los indígenas desean, y que algunos sectores designan como desarrollo con identidad:

  • Debe respetar las formas de vida de las comunidades y contar con su participación libre y constante.

  • Todo proyecto o acción de desarrollo debe articularse en un plan de ordenamiento y gobierno del territorio.

  • Si tal plan no existe, debe prestarse apoyo a su formulación.

  • Todo plan de ordenamiento y de gobierno del territorio y todo proyecto o acción de desarrollo deben incorporar el componente de capacitación.

  • Debe ser ecológicamente viable.

En buena parte, estas formulaciones han sido clara y coherentemente recogidas y acogidas en ordenamientos y proyectos de ordenamiento, internacionales y nacionales, en programas de gobiernos y en lineamientos de trabajo de organismos como el Banco Mundial y el BID. Una deducción obvia que surge es la necesidad de entender que en la tarea de definición y búsqueda del desarrollo debe darse la participación y cooperación activa y concertada de comunidades indígenas y afroamericanas, gobiernos y organismos multilaterales de crédito y desarrollo. De allí la necesaria revisión de los aportes y limitaciones de cada sector, según se analiza a continuación.

Indígenas y afroamericanos

Como factores positivos del aporte indígena para el desarrollo cabe señalar su carácter de sector social organizado; su creciente poder de negociación; su conocimiento del medio físico que constituye su espacio de vida y su adaptación al mismo, y su alto sentido de la tolerancia y del diálogo como elementos de convivencia.

Entre las limitaciones figuran el bajo nivel de escolaridad y de información técnica, la inexperiencia en el manejo de recursos financieros y un escaso o muy reducido sentido de la acumulación.

Gobiernos

Como factores positivos en lo que hace a su contribución al desarrollo indígena sostenible, podrían mencionarse su larga experiencia en iniciativas de desarrollo con indígenas (fallidas o no, suponen una experiencia acumulada), un avance en la adopción de instrumentos legales relativos a indígenas y sus derechos, y una mayor capacidad y disposición para atender las reclamaciones administrativas y jurisdiccionales de tales comunidades.

Entre las limitaciones se encuentran la ambigüedad legal en la mayoría de los países sobre el tema de recursos naturales en territorios indígenas, la adopción de proyectos que contradicen las políticas indígenas [11], el temor en muchas entidades públicas a la vigencia de la autonomía y al ejercicio del derecho a la participación, y el bajo nivel de información y de conciencia sobre lo indígena.

Entidades financieras

Entre los elementos favorables de que disponen las entidades financieras en apoyo al desarrollo sostenible de indígenas y afroamericanos figuran su gran experiencia de proyectos con indígenas y la adopción de instrumentos amplios de orientación en su trabajo; la manifiesta disposición que han mostrado en los últimos años para obtener información sobre el tema y la gran capacidad de que disponen para conseguirla; y el personal calificado con el que cuentan para el estudio y definición de propuestas ponderadas.

Entre las debilidades que podrían afectar las relaciones de las entidades financieras con los indígenas y afroamericanos se pueden mencionar la carencia de una información sólida sobre la realidad de las poblaciones indígenas y afroamericanas; la falta de instancias de comunicación con estas poblaciones, y la falta de una revisión crítica de las experiencias propias y ajenas en planes y proyectos de desarrollo con estas poblaciones.
NOTAS:
  1. ® En la actualidad son cada vez más frecuentes las quejas y denuncias de comunidades indígenas de las regiones selváticas en diversos países latinoamericanos sobre problemas relacionados con el impacto negativo que ocasiona la presencia de diversas empresas nacionales y extranjeras que, con concesiones y licencias otorgadas por los gobiernos, explotan recursos naturales en sus tierras.


Orientaciones estratégicas y recomendaciones.
Tanto por su dimensión demográfica, como por las razones que fueron puntualizadas a lo largo de este capítulo, la presencia indígena en los países latinoamericanos y del Caribe hace imperativo que gobiernos y entidades, que cooperan en la definición de las políticas relativas a estas comunidades, adopten medidas orientadas a reconocer y hacer efectivos sus derechos, especialmente en los programas de reforma agraria y otros servicios básicos dirigidos a la población campesina.

Los gobiernos, entidades financieras y organizaciones étnicas deberían estudiar y convenir la creación de una instancia permanente de concertación, con carácter de organismo consultivo, y un plan de trabajo preciso que pudiera contribuir a definir el modelo o modelos de desarrollo convenientes para indígenas y otras agrupaciones étnicas, según los países, regiones y culturas; a señalar opciones para ponerlos en práctica; a definir prioridades de atención, y a servir de instancia de comunicación permanente entre los agentes del desarrollo.

Dicho plan podría ayudar a examinar la realidad actual de las agrupaciones indígenas y afroamericanas y elaborar informes confiables sobre su situación en materia de reconocimiento de derechos territoriales y de condiciones y opciones de desarrollo; y, revisar las experiencias previas en planes y proyectos de desarrollo con indígenas y otras agrupaciones étnicas realizadas con apoyo del Estado y organismos privados, a fin de obtener y depurar elementos de juicio que puedan ayudar a orientar trabajos futuros.

En su definición y adopción de políticas generales sobre indígenas y otras agrupaciones étnicas, especialmente en materia de desarrollo, los gobiernos y organismos financieros de apoyo deberían asegurarse de formular medidas flexibles en términos de su aplicación práctica. Esto teniendo en cuenta la gran diversidad de formas de organización social y económica, de tenencia y uso de la tierra, y de culturas que en general presentan estas comunidades.

Para la definición de una estrategia de trabajo, los gobiernos, organismos financieros y las comunidades indígenas requieren forjar un esfuerzo colaborativo, lo cual implica un entendimiento conceptual y programático y unas instancias de comunicación y trabajo permanentes; la revisión de las experiencias de trabajo en materia de desarrollo con indígenas impulsadas en el pasado por gobiernos, organismos financieros o humanitarios privados y por las propias comunidades con el fin de aprovechar las enseñanzas resultantes. Es prudente no duplicar sin análisis las experiencias exitosas; y conviene examinar la realidad actual de tales comunidades en sus potencialidades y debilidades, para dilucidar tanto las alternativas como las dificultades.

Es esencial que los países que no han avanzado en la revisión del viejo modelo de relación con las sociedades indígenas adelanten un examen de sus ordenamientos y programas a fin de ajustarse a lo que representa no sólo una rectificación necesaria de un paradigma equivocado, sino también a los lineamientos de política internacional que en materia de derechos de minorías étnicas se han venido proponiendo y acogiendo institucionalmente por los países y agencias internacionales.

En materia de legalización de las tierras indígenas, algunos países latinoamericanos y caribeños no han realizado ningún avance y otros han progresado muy poco. En unos y otros sería recomendable que los organismos financieros propusieran y apoyaran iniciativas para responder a los reclamos y demandas crecientes de las comunidades, tal y como lo han hecho exitosamente en algunas instancias. En estas iniciativas debería procederse con especial cuidado al examen de alternativas, procurando adoptar modelos que, como en los casos de las comarcas en Panamá o los resguardos en Colombia, conlleven un régimen que favorece un grado razonable de autonomía y de iniciativa de las comunidades para el manejo de sus territorios.

En el tratamiento de la cuestión territorial de los pueblos y comunidades indígenas los gobiernos que han avanzado en la definición de un nuevo modelo y los que aún no lo han hecho, deberían resolver las ambigüedades y vacíos legales en los temas de propiedad, administración y uso de los recursos naturales renovables, y en los relacionados con aprovechamiento de los recursos mineros y no renovables. También deberían procurar definir alternativas viables para asegurar a las comunidades la plena capacidad de acreditar su carácter de personas jurídicas y actuar en ejercicio de ella para adquirir derechos y contraer obligaciones.

En general en los programas con indígenas, pero de modo especial en los orientados a fomentar su desarrollo, será necesario que los gobiernos y organismos financieros atiendan seriamente las reiteradas exigencias de estos pueblos para asegurar que su desarrollo sea "autónomo y con identidad". Esto significa que debe contar con la participación de las propias comunidades en todas sus fases, respetar sus formas de vida y organización, y garantizar que sus acciones se articulen a un plan de ordenamiento y gobierno del territorio, incorporen un componente de capacitación y sean ecológicamente viables.

Criterios equivalentes a los señalados para la adopción de programas sobre tierras y desarrollo con comunidades indígenas podrían ser recomendables cuando se proyecten trabajos para sectores rurales de comunidades afrodescendientes. No obstante, en razón de la menor información y conocimiento sobre este importante sector, así como del menor grado de organización que presenta, resulta recomendable realizar estudios que definan la presencia o no de formas comunitarias de vida, modelos de autoridad, si existen, y formas de tenencia y aprovechamiento de la tierra.

La posesión y ocupación compartidas que ejercen las comunidades indígenas y afrodescendientes sobre los mismos territorios en diversas regiones de países de América Central y del Sur (Honduras, Nicaragua, Panamá, Surinam, Guyana, Colombia, entre otros) hacen deseable que los proyectos de legalización territorial y de desarrollo se orienten a favorecer a ambos sectores, sin exclusiones. Las experiencias que han marchado en contra de este precepto básico, especialmente en Colombia, han demostrado el riesgo de que se originen conflictos sociales serios o se agudicen los latentes.


  Recomendaciones sobre políticas de tierras.
Los organismos financieros deberían prestar su apoyo a países como Honduras, El Salvador, Guatemala, Bélice y Surinam donde no se ha hecho una revisión profunda del viejo modelo de relación entre Estado y comunidades indígenas, para buscar fórmulas y propiciar un avance en la adopción de regímenes ajustados a los lineamientos del derecho internacional, particularmente en lo concerniente al tema de la tierra.

  • También deberían prestar su concurso en países como Nicaragua y Venezuela donde, habiéndose dado avances constitucionales y/o legales de orden general en reconocimiento de los derechos indígenas, en especial el de la tierra, aún no se han definido instrumentos operativos para avanzar en la concreción de este último derecho.

  • En todos los países de América Central y del Sur y el Caribe existe la necesidad impostergable de que gobiernos, organismos financieros, comunidades indígenas y otros grupos étnicos trabajen en los ordenamientos de la propiedad, administración y uso de los recursos naturales de sus territorios. Esto es muy importante en zonas donde hay posesión y dominio de estos grupos y al mismo tiempo han sido declaradas como parques naturales u áreas protegidas.

  • Dentro de las políticas agrarias y de desarrollo general, se hace urgente que los países con poblaciones afrodescendientes asuman la responsabilidad de estudiar su situación territorial y crear opciones legales para que éstas puedan acceder al dominio y uso de la tierra bajo las modalidades que se ajusten a sus formas de vida social y económica. Con el reconocimiento legal de la tierra también se les debe otorgar la capacidad jurídica para actuar en la administración y manejo de sus espacios de vida cuando su forma de tenencia y uso del suelo sea de carácter comunitario.


  Recomendaciones sobre políticas de desarrollo.
  • Como principio, debe descartarse que la propiedad y posesión de la tierra de las comunidades constituyan la base de garantía para obtener recursos financieros destinados a promover el desarrollo.

  • Convendría a gobiernos, entidades financieras y agrupaciones étnicas definir acuerdos para delegar a estas últimas, en forma progresiva, las responsabilidades de manejo de los recursos naturales renovables de sus territorios. En la definición y adopción de estos acuerdos, que deberían ir acompañados de un programa intensivo y continuado de capacitación, tendrían que contemplarse los valores monetarios y de otro orden equivalente a la compensación de la función que asumirían las comunidades. Asimismo se puede considerar la conformación de fondos especiales a cuyo fortalecimiento se aplicaría parte de aquellas compensaciones, para financiar los programas de desarrollo de las comunidades. A estos fondos podrían contribuir otras entidades, gubernamentales o privadas, interesadas en la defensa del medio ambiente y los recursos naturales. Un primer paso en tal dirección puede ser el manejo o la cooperación en la gestión de los parques naturales, tema en el cual algunos países han realizado avances importantes.

  • Entidades financieras, gobiernos y comunidades deberían trabajar en la definición política y legal de acuerdos para regular los aprovechamientos de recursos naturales en los territorios indígenas y de otras agrupaciones étnicas, especialmente de aquellos -como los mineros y del subsuelo en general, y los hídricos- para los cuales el Estado suele reservarse el dominio exclusivo. En estas regulaciones deberían reconocerse los derechos de participación de los grupos afectados en los beneficios y las compensaciones a que se hagan acreedores por los eventuales impactos negativos resultantes de tal aprovechamiento. Estos recursos podrían canalizarse hacia los fondos ya referidos para aplicarlos a programas de desarrollo de estas comunidades.

  • La reglamentación y aplicación por parte de los gobiernos de las normas que protegen los recursos genéticos de los territorios indígenas y el conocimiento tradicional de las comunidades podría favorecer el establecimiento y pago de compensaciones económicas para aquéllas, por concepto del aprovechamiento comercial que frecuentemente se hace de este patrimonio nacional de los países, cuya custodia y cuidado está a su cargo. Estos recursos también podrían contribuir al fortalecimiento de los fondos mencionados.

  • Numerosas ONG en los distintos países trabajan apoyando proyectos en comunidades indígenas y otras agrupaciones étnicas, aunque muchas de ellas lo hacen sin someterse a un principio de coordinación que permita racionalizar tanto los esfuerzos como la utilización de los recursos. En este sentido sería conveniente que organismos financieros y humanitarios, gobiernos, comunidades indígenas y otras agrupaciones étnicas pudieran trabajar en la regulación de las actividades de estas entidades, creando instancias concertadas de planificación que permitan una mayor eficacia y una cobertura más amplia.

  • Algunos países como Colombia transfieren anualmente recursos fiscales a las comunidades indígenas. Convendría que, con el apoyo técnico de entidades financieras y participación de los gobiernos y las propias comunidades, se pudiera convenir una regulación que permitiera la aplicación de una parte de estos recursos a fines del desarrollo con proyecciones de mediano y largo plazo y bajo modalidades técnicas que se ajusten a las necesidades y características de estas poblaciones.

  • El avance en la formación y consolidación de las organizaciones indígenas en sus formaciones de base y de segundo y tercer grado, lo mismo que la realidad social de una sólida reserva de fuerza de trabajo disponible en la mayoría de las comunidades, podría representar un elemento convincente de apoyo para que éstas pudieran comprometerse en proyectos de desarrollo conjunto con empresas que entraran en sociedad haciendo aporte de tecnología y capital. Con todo, convendría que gobiernos y organismos financieros, con la participación de las comunidades, hicieran sondeos para determinar la conveniencia y los riesgos que pudiera entrañar la adopción y aplicación de un procedimiento de este tipo en la búsqueda de apoyo para impulsar iniciativas de desarrollo.


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